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제10회 사회복지 정책토론회

2006년 부산시 사회복지예산확보 및

정책의 주요방향 설정을 위한 토론회

■ 일   시 : 2005년 8월 29일(월) 오후 3시

■ 장   소 : 부산광역시청 12층 국제회의실

■ 주   최 : 부산광역시사회복지협의회, 부산참여자치시민연대

■ 주   관 : 부산참여자치시민연대 사회복지보건위원회

■ 후   원 : 부산광역시

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제10회 사회복지 정책토론회

2006년 부산시 사회복지예산확보 및

정책의 주요방향 설정을 위한 토론회

■ 일   시 : 2005년 8월 29일(월) 오후 3시

■ 장   소 : 부산광역시청 12층 국제회의실

■ 주   최 : 부산광역시사회복지협의회, 부산참여자치시민연대

■ 주   관 : 부산참여자치시민연대 사회복지보건위원회

■ 후   원 : 부산광역시

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제10회 사회복지 정책토론회

2006년 부산시 사회복지예산확보 및

정책의 주요방향 설정을 위한 토론회

1. 목적

― 부산시민의 욕구에 맞는 정책 수립과 합리적․효율적인 예산편성 이루어지도록 하기 위함

2. 방향

― 사회복지예산 20% 확보

― 사회복지욕구조사․보건지표를 바탕으로 한 정책 수립과 예산 편성

― 사회복지와 분야의 특수성을 고려한 2006년의 예산편성

― 2006년 반드시 실현시켜야 할 분야의 예산확보

3. 정책토론회  개요

①일시 : 2005년 8월 29일(토) 오후 3시  ②장소 : 부산시청 국제회의실

③주최 : 부산광역시사회복지협의회, 부산참여자치시민연대

④주관 : 부산참여자치시민연대 사회복지보건위원회

⑤후원 : 부산광역시

⑥ 토론회 프로그램(총160분)

• 1부 사전행사 【15:00 ～ 15:20】

― 사   회  : 김종민 (참여자치연대 사회복지보건위원회 위원장)

◦ 인 사 말  : 정  각 참여자치연대 공동대표, 정의화 부산시사회복지협의회 회장

• 2부 총론발제 및 지정토론 【15:20 ～ 17: 40】

― 사   회 : 유동철 사회복지보건위원회 위원(동의대 사회복지학과)

◦ 기조발제(30분)

― 사회복지욕구조사 : 김영종 사회복지보건위원회 부위원장(경성대 사회복지학과)

― 보건지표 : 황인경 부산대 예방의학과 교수

◦ 분야별 토론(토론 각 10분, 총 50분 )

― 보건․의료 분야 : 윤태호 사회복지보건위원회 위원(부산대 예방의학과)

― 지역사회복지 분야 : 진재문 사회복지보건위원회 위원(경성대 사회복지학과)

― 장애인복지 분야 : 이선우 사회복지보건위원회 위원(인제대 사회복지학과)

― 노인복지 분야 : 초의수 신라대 사회복지학과 교수

― 아동․청소년 분야 : 이기영 사회복지보건위원회 위원(부산대 사회복지학과)

◦ 지정 토론(30분) - 각 10분씩

∘부산광역시의회 : 이종철 보사환경위원회 위원장

∘부    산    시 : 윤용근 보건복지여성국 사회복지과장

∘사회복지협의회 : 김용식 부산시사회복지협의회 사무총장

◦ 토 론(20분)

◦ 총   정   리  : (10분)

• 자료집 순서 •

1. 기조발제 1․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․	6
2. 기조발제 2․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․	7
3. 분야별발제․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․	7
발제 1. ․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․	29
발제 2. ․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․	33
발제 3. ․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․	41
발제 4. ․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․	44
발제 5. ․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․

- 기 조 발 제 1-

사회복지

김 영 종  참여자치연대 사회복지보건위원회 부위원장

(경성대 사회복지학과 교수)

- 기 조 발 제 2 -

소득수준에 따른 부산시민 건강수준의 차이

- 2004 부산시민 건강조사 결과 분석 -

황인경 부산대 의과대학 예방의학과 교수

소득수준에 따른 부산시민 건강수준의 차이

- 2004 부산시민 건강조사 결과 분석 -

황인경(부산대학교 의과대학 예방의학과 교수)

Ⅰ. 건강조사 개요

1. 배경 및 필요성

○ 전반적 생활수준의 향상, 질병양상 변화, 수명의 연장 등으로 인하여 건강한 삶과 높은 삶의 질을 영위하는 등 시민들의 건강권 욕구가 증대하고 있으며, 이에 대한 지역사회의 책임 또한 중요하게 다뤄지고 있음. 최근의 여론조사에 의하면 우리나라 국민의 약 80%가 사회복지가 잘 갖추어진 사회를 원하고 있는 것으로 나타나고 있으며, 이에 대한 국가나 지역사회의 책임 또한 높은 수준으로 요구하고 있음.

○ 지역보건법에서는 매 4년마다 지역보건의료계획을 자체적으로 수립하고, 매년 연차별 시행계획을 수립하도록 규정하고 있으며, 세계보건기구는 보건의료정책의 성과를 평가하기 위한 지표로서 보건정책지표, 보건관련 사회경제지표, 보건의료관리 지표, 건강상태 지표 등을 정기적으로 산출하도록 권장하고 있음.

○ 사회적 변화에 부응하여 시민들의 요구와 지역특성에 기반한 부산시 중․장기 보건정책의 방향 설정과 계획 수립을 위해서는 현재 부산시민의 건강상태, 보건의식행태, 의료이용 뿐 아니라 이에 영향을 미치는 요인들의 실태를 파악하는 지표의 조사로부터 시작되어야 함. 본 연구에서 생산된 보건지표는 부산시 전체뿐 아니라 각 구별 건강 및 보건의료사업의 출발점이 될 것이며, 향후「건강하게 오래 사는 도시 부산」의 구현 등 부산시 중․장기 보건사업의 효과를 평가하는 중요한 잣대가 될 것임.

2. 목적

○ 부산시민을 대상으로 건강수준 및 건강에 영향을 미치는 요인들에 대한 실태를 조사함으로써 부산시 전체와 각 구별로 지역보건의료 중․장기 계획의 수립과 전략개발에 필요한 자료를 제공하고, 지역사회의 건강문제를 해결하기 위한 정책적 결정의 기초자료를 제공하기 위함임

○ 구체적인 조사 목적으로는,

▪ 부산광역시 전체 및 16개 구․군별로 건강수준 및 의료이용, 보건의식행태, 인구학적․사회경제적 조건, 등을 조사하며, 시민들의 주요 건강 및 건강과 관련된 문제 그리고 보건의료서비스에 대한 요구도를 파악함

▪ 보건실태 조사를 통하여 수집된 자료를 기초로 하여 보건관련 지표를 생산하여 16개 구․군별로 제공함으로써 각 구․군별 특성에 적합한 지역보건의료계획 수립에 필요한 자료를 제공함

▪ 본 조사를 통해 부산시 중․장기 보건사업의 성과를 정량적으로 측정하는 평가체계를 구축함.

3. 내용 및 방법

가. 조사 내용

○ 건강수준 및 관리행태

▪ 질병 이환, 사고 및 중독, 활동 제한, 질병관리 행태 등

○ 보건의식행태

▪ 흡연, 음주, 영양, 운동, 스트레스, 체중조절, 구강보건, 음용수, 안전의식, 건강검진, 주관적 건강수준, 삶의 질 등

○ 의료이용 실태 및 의료비 지출 현황

▪ 보건의료기관 이용 실태, 외래 및 입원 의료비 지출, 의료 서비스 이용의 장애 요인 등

○ 사회적 건강 결정요인

▪ 사회경제적 요인(소득수준, 교육수준, 직업수준 등), 지역 공동체적 요인(사회적 지지, 안전, 교통) 등

나. 조사 방법

○ 부산시민들을 대상으로 부산시 소재 4개 의과대학(부산의대, 고신의대, 동아의대, 인제의대)이 공동으로 가구 방문, 면접 조사 및 자가 응답으로 실시

▪ 조사대상 가구 : 8,000가구(16개 구∙군별 260-760가구)

▪ 건강상태 : 27,200명(8,000가구, 가구당 3.4명)

▪ 보건의료 이용 및 비용 : 27,200명(8,000가구, 가구당 3.4명)

▪ 보건의식행태 : 8,000명(가구 당 1명, 만 19세 이상)

▪ 기타 건강결정요인 : 8,000명(가구 당 1명, 만 19세 이상)

다. 조사 기간

○ 2004년 9월 13일(월) - 11월 13일(토) : 추석 연휴 제외

라. 표본 추출

구･군	동･읍･면수	표본수	구･군	동･읍･면수	표본수
강서구	7	260	사상구	14	560
금정구	18	590	사하구	16	640
기장군	5	260	서 구	15	450
남 구	19	620	수영구	10	430
동 구	17	450	연제구	13	500
동래구	14	560	영도구	14	470
부산진구	25	760	중 구	9	280
북 구	10	540	해운대구	14	630
			합계	220	8,000

4. 조사완료 현황

○ 건강수준 및 의료이용실태

▪ 7,944가구를 대상으로 하였으며, 전체 가구원수는 23,198명으로, 목표대비 조사완료율은 99.3%였으며, 예비 표본가구를 포함한 실제 완료율은 76.38%이다.

○ 보건의식행태

▪ 7,944가구에서 20세 이상 1명씩인 7,835명을 대상으로 완료율은 97.94%였으며, 예비 표본가구를 포함한 실제 완료율은 75.34%이다.

Ⅱ. 건강조사 결과

1. 소득계층별 조사가구 특성

조사완료 가구수는 총 7,944가구로서, 소득수준은 전체적으로 하위계층이 37.84%, 중하계층이 32.76%로 가장 많았다.

<표 > 소득계층별 조사대상 가구 특성

구분	전체			남자			여자
	명	%		명	%		명	%
상위계층(Ⅰ)	838	10.04		783	12.34		55	2.63
중상계층(Ⅱ)	1,570	19.36		1,425	22.99		145	7.69
중하계층(Ⅲ)	2,552	32.76		2,160	36.01		392	22.32
하위계층(Ⅳ)	2,922	37.84		1,674	28.66		1,248	67.35

2. 소득계층별 건강수준

가. 주요 만성질환 유병률

생산연령 인구층인 15-64세를 대상으로 가구소득 계층별 유병률을 보면, 하위소득계층일수록 거의 모든 주요 만성질환에서 유병률이 높아지는 현상을 보이고 있다.

주요 6대암은 계층간 뚜렷한 차이를 보이지는 않으나, 폐암과 대장암을 제외하고는 하위계층이 다른 계층에 비해 유병률이 높았다. 하지만, 암 질환의 경우 각 소득계층별로 조사건수 자체가 적어서 해석을 하는데 주의를 요할 필요가 있다.

근골격계 질환인 관절염과 만성요통은 소득계층간 차이가 매우 뚜렷하다. 관절염의 경우, 인구 1,000명당 유병률이 상위계층이 12.39, 중상계층 13.23, 중하계층 17.47, 하위계층 51.42로 계층간 계단모양의 격차를 보이고 있으며, 특히 하위계층의 유병률이 3～4배 이상 높다. 만성요통 역시, 상위계층 12.39, 중상계층 13.23, 중하계층 17.47, 하위계층 51.42로 하위계층으로 갈수록 유병률이 높아지는 특징을 보이고 있다.

당뇨병의 인구 1,000명당 소득계층간 유병률은 상위계층 15.74, 중상계층 16.7, 중하계층 20.13, 하위계층 38.58로 하위계층일수록 유병률이 증가하였다. 고혈압은 당뇨병처럼 뚜렷한 계단식 차이를 보이지는 않으나, 전반적 경향이 하위계층일수록 유병률이 높아지는 특징을 보였다. 따라서 지역사회 고혈압, 당뇨병 사업을 전개할 경우에는 반드시 소득계층간 차이를 고려할 필요가 있다.

중풍․뇌혈관질환 역시 소득계층간 뚜렷한 차이를 나타내고 있는데, 인구 1,000명당 유병률이 상위계층 2.19, 중상계층 3.79, 중하계층 4.45, 하위계층 12.31로 하위계층일수록 유병율이 증가하였다. 협심증․심근경색 역시 뚜렷한 계단식 차이는 아니지만, 하위계층일수록 유병률이 높았다.

정신질환인 우울증과 정신분열증 역시 소득계층간 차이를 나타내고 있다. 우울증의 경우, 인구 1,000명당 유병률이 상위계층 1.13, 중상계층 1.37, 중하계층 1.78, 하위계층 6.80으로 하위계층일수록 유병률이 높았다. 정신분열증은 계층간 차이는 뚜렷하지는 않으나, 하위계층이 다른 소득계층에 비해 유병률이 절대적으로 높았다.

만성신부전은 상위계층, 중상계층, 하위계층 간 뚜렷한 경향을 보이지는 않으나, 역시 하위계층에서의 유병률이 높은 특징을 보였다.

<표 >소득계층별 주요 만성질환의 유병률(15-64세) (단위: 명/인구 1,000명)

	상위계층(I)	중상계층(II)	중하계층(III)	하위계층(IV)
위암	2.24	1.00	0.69	2.85
간암	1.33	0.00	0.49	1.46
폐암	0.00	0.38	0.20	0.00
대장암	1.65	0.73	0.40	0.44
유방암	2.02	0.51	0.37	2.02
자궁경부암	1.62	0.90	0.68	2.72
기타암	1.25	0.96	0.62	0.82
관절염	12.39	13.23	17.47	51.42
만성요통	7.13	7.45	9.49	23.27
소화성궤양	9.48	7.49	8.08	18.94
지방간	2.99	3.07	3.31	4.24
만성간염	5.52	2.85	1.68	5.49
간경변증	0.27	0.41	0.72	3.62
당뇨병	15.74	16.70	20.13	38.58
갑상선질환	4.23	4.17	4.41	7.29
고혈압	34.10	41.62	40.86	73.16
중풍,뇌혈관질환	2.19	3.79	4.45	12.31
협심증,심근경색	3.31	4.25	3.84	11.02
폐결핵	0.74	0.99	1.60	2.94
만성기관지염	1.05	0.59	0.80	2.20
천식	1.70	1.49	1.61	4.58
우울증	1.13	1.37	1.78	6.80
정신분열증	0.90	0.09	0.53	5.91
만성신부전	1.61	0.26	1.13	3.59

질병부담이 높은 주요 만성질환들에서 생산연령군의 하위소득계층 인구집단의 유병률은 그렇지 않은 인구집단에 비해 유병률이 전반적으로 높았으며, 그 차이 역시 심각함을 알 수 있다. 또한 대표적인 만성질환인 고혈압, 당뇨병 그리고 가계부담이 큰 중증질환과 정신질환 등의 유병률이 소득계층간에 뚜렷한 차이를 보이는 것은 평균적인 인구집단의 건강보호 대책보다는 소득계층간의 차이에 근거한 건강보호 대책이 매우 중요함을 나타내는 것이다.

나. 장기활동제한

하위계층에 해당하는 사람들 중 장기 활동제한자 비중은 전체의 3.34%인 것으로 밝혀졌다. 그 다음으로는 상위, 중하, 중상의 순이었다.

<그림 1> 소득계층별 장기 활동제한자 비중

다. 중증의 사고 및 중독

하위계층일수록 중증의 사고․중독 발생률이 증가하는 양상을 보이고 있다. 상위계층에 비해 중상계층의 중증 사고․중독 발생률이 약간 낮아지긴 하지만, 중하계층, 하위계층으로 갈수록 계속 증가하고 있다. 즉, 주요 만성질환과 마찬가지로 중증의 사고․중독 역시 하위계층이 위험인구집단임을 알 수 있다.

<그림 2> 소득계층별 지난 1년간 중증 사고․중독 발생률(인구 1,000명당)

3. 소득계층별 의료이용실태

가. 외래 의료이용

상위계층을 제외하고는 소득이 낮을수록 2주간 외래의료 이용률이 증가하는 양상을 보이고 있다. 소득이 가장 낮은 하위계층(100명당 25.46건)은 2주간 외래의료 이용률이 가장 낮은 중상계층(100명당 14.16건)보다 2배 가까운 외래의료 이용률을 기록하고 있다.

<그림 3> 소득계층별 2주간 외래의료 이용률

나. 입원 의료이용

인구 천명당 입원율이 가장 높은 소득계층은 하위계층으로서 59.81건을 기록하고 있다. 소득이 낮을수록 인구 천명당 입원율이 높은 양상을 보이고 있으며, 상위계층에 비해서 하위 계층은 2배 이상의 높은 입원율을 보이고 있다.

<그림 > 소득계층별 인구 천명당 연간 입원율

다. 기타 의료이용

소득이 낮을수록 기타 의료이용자 비중이 줄어드는 양상을 볼 수 있었다. 하위계층의 경우 12.11%가 기타 의료이용을 한 반면, 상위계층의 경우에는 전체의 20.58%가 기타 의료이용을 한 것으로 밝혀졌다. 이는 하위소득계층의 경우 소득 자체가 적을 뿐만 아니라 외래의료이용률과 입원의료이용률 모두 가장 높은 계층이어서 질병치료 이외의 다른 목적으로 의료기관 및 약국을 이용한 경제적 여력이 없기 때문인 것으로 판단된다.

<그림 > 소득계층별 기타 의료이용자 비중

4. 소득계층별 보건의식행태

가. 주관적 건강수준 및 건강염려도

주관적 건강점수는 하위계층에서 평균 64.20점으로 가장 낮게 나타났으며 이에 반해 상위계층에서는 평균 73.44점으로 가장 높게 나타나, 가구 소득이 높을수록 건강하다고 생각하는 응답자의 비율이 높았다.

<표 > 소득계층별 주관적 건강 점수(단위: %, 점)

구분	25점 미만	25-49점	50-74점	75점 이상	평균	표준편차
상위계층(Ⅰ)	0.21	3.31	42.41	54.07	73.44	13.80
중상계층(Ⅱ)	0.23	3.72	43.67	52.38	73.19	13.86
중하계층(Ⅲ)	0.26	4.36	45.59	49.79	72.27	14.20
하위계층(Ⅳ)	2.19	13.34	52.19	32.27	64.20	17.68

건강 염려도는 항상 걱정하는 경우가 상위, 중상, 중하계층에서 각 16.78%, 16.11%, 17.75%로 크게 차이는 보이지 않았으나, 하위계층에서는 항상 건강을 걱정하며 사는 경우가 34.36%로 상위 세 대상과 확연한 차이를 보였다. 소득수준이 가장 낮은 집단에서 건강에 대한 걱정과 염려가 큰 것으로 나타났다. 이는 저소득층에서 건강에 대한 부담감이 매우 큼을 의미하는 것이다.

표 . 소득계층별 건강염려도(단위: %)

구분	계(N)	항상 걱정	가끔 걱정	걱정않은 편	전혀 걱정없음
상위계층(Ⅰ)	100.0 ( 802)	16.78	52.25	23.56	7.40
중상계층(Ⅱ)	100.0 (1,512)	16.11	51.02	25.88	6.99
중하계층(Ⅲ)	100.0 (2,422)	17.75	48.89	26.19	7.17
하위계층(Ⅳ)	100.0 (2,801)	34.36	43.00	17.64	5.00

나. 흡연율

현재 흡연율은 28.22%로, 남자의 현 흡연율은 상위계층 51.33%, 중상계층 52.17%, 중하계층 54.19%, 하위계층 53.45%로 소득계층에 따라 큰 차이를 보이지는 않았으나, 여자의 현재 흡연율은 소득에 따라 차이를 보여 상위계층이 1.78% 흡연하는 반면 하위계층에서는 9.15%로 가구 소득이 낮을수록 흡연율은 점점 높아지는 것으로 나타났다.

표 . 소득계층별 흡연실태: 여자(단위: %)

구분	계(N)	현 흡연			과거흡연	비 흡연
		소계	매일	가끔
상위계층(Ⅰ)	100.0 ( 417)	1.78	1.00	0.78	2.37	95.85
중상계층(Ⅱ)	100.0 ( 749)	4.45	3.03	1.42	1.62	93.93
중하계층(Ⅲ)	100.0 (1,239)	5.52	4.87	0.65	1.76	92.71
하위계층(Ⅳ)	100.0 (1,717)	9.15	7.53	1.62	2.91	87.94

다. 음주율

저소득층에서 매일 음주를 하는 경우와 매일 과음율이 높고, 알코올 의존도가 높게 나타났다.

<표 > 소득계층별 현 음주자의 알코올 의존도 (단위:%)

구분	계(N)	CAGE 점수					2점이상
		0점	1점	2점	3점	4점
남자
상위계층(Ⅰ)	100.0 (263)	59.29	19.24	13.03	7.04	1.41	21.48
중상계층(Ⅱ)	100.0 (537)	58.05	23.69	10.53	6.17	1.56	18.26
중하계층(Ⅲ)	100.0 (812)	56.59	23.97	10.82	5.28	3.34	19.44
하위계층(Ⅳ)	100.0 (665)	56.31	18.92	9.77	11.04	3.97	24.78
여자
상위계층(Ⅰ)	100.0 (156)	80.08	12.35	3.31	3.46	0.80	7.57
중상계층(Ⅱ)	100.0 (260)	80.14	13.90	3.31	1.72	0.93	5.96
중하계층(Ⅲ)	100.0 (435)	72.66	17.31	6.95	1.66	1.42	10.03
하위계층(Ⅳ)	100.0 (433)	71.60	13.76	7.68	5.12	1.84	14.64

라. 신체활동실천율

1회 10분 이상의『중등도 신체활동 혹은 고강도 신체활동을 실행하는 인구』의 비율은 40.4%로, 월평균 가구소득이 높을수록 증가하였다.

<그림 > 소득계층별 신체활동 실천율: 20세 이상

마. 우울증

항상 우울감을 경험하는 인구의 비율은 2.9%, 자주 그러한 인구는 8.6%였는데, 두 경우 모두 월평균 가구소득이 적을수록 우울감 경험도 증가하였다.

표 . 소득계층별 우울감 경험(단위: %)

구분	계(N)	거의 없음	가끔 그러함	자주 그러함	항상 그러함
상위계층(Ⅰ)	100.0 ( 823)	42.9	53.0	3.1	1.0
중상계층(Ⅱ)	100.0 (1,546)	40.1	55.5	3.6	0.8
중하계층(Ⅲ)	100.0 (2,492)	34.1	58.1	6.4	1.3
하위계층(Ⅳ)	100.0 (2,874)	21.9	58.0	14.4	5.7
※ 무응답 제외

바. 건강진단

성인의 48.5%가 지난 2년간 건강을 위해 신체검사 또는 건강검진을 받은 적이 있었는데, 월평균 가구소득이 높을수록 건강검진 수진율도 높은 경향을 보였다.

<표 > 소득계층별 지난 2년간 건강검진 수진율

구분	전체			남자			여자
	N	%		N	%		N	%
상위계층(Ⅰ)	525	63.7		283	70.5		242	57.2
중상계층(Ⅱ)	869	55.2		488	60.6		381	49.7
중하계층(Ⅲ)	1,167	46.3		668	53.4		499	39.2
하위계층(Ⅳ)	1,228	43.0		494	43.4		733	42.6

5. 사회적 환경요인

가. 차별

지난 1년 동안 가족이나 사회로부터 종류에 관계없이 차별을 받은 적이 있는 사람은 전체의 8.39%인 것으로 밝혀졌다.

의료보장종류별로 보면 건강보험 대상자들보다는 의료급여 수급자가 월등히 차별을 받은 적이 많은 것으로 조사되었는데, 의료급여 수급자들의 경우 19.47%가 차별을 받은 적이 있다고 응답하였다. 이는 부산광역시 전체 평균의 2배가 넘는 수치였다.

소득계층별로 보면 차별을 받은 적이 있다고 응답한 사람들의 비중이 가장 높은 계층은 하위계층으로 전체의 10.76%가 차별을 받은 적이 있다고 응답하였다. 상위계층을 제외하고는 소득이 낮을수록 차별을 받은 사람들의 비중이 증가하는 양상을 보이고 있다.

<표 > 사회경제적 특성에 따른 차별 경험 여부 (단위: %)

		계(N)		차별 받았음	차별받지 않았음
전체		100.00	(7,579)	8.39	91.61
성
	남	100.00	(3,492)	8.36	91.64
	여	100.00	(4,086)	8.40	91.60
연령
	20-29세	100.00	(1,031)	8.90	91.10
	30-39세	100.00	(1,706)	9.09	90.91
	40-49세	100.00	(1,890)	9.02	90.98
	50-59세	100.00	(1,203)	8.31	91.69
	60-69세	100.00	(1,052)	6.02	93.98
	70세이상	100.00	( 697)	8.00	92.00
의료보장종류
	지역보험	100.00	(3,428)	8.32	91.68
	공교보험	100.00	( 296)	6.55	93.45
	직장보험	100.00	(3,352)	7.00	93.00
	의료급여	100.00	( 446)	19.47	80.53
	미가입	100.00	( 55)	13.67	86.33
직업
	전문행정관리직	100.00	( 675)	6.23	93.77
	사무직	100.00	( 662)	7.58	92.42
	판매서비스직	100.00	(1,369)	8.46	91.54
	농어업	100.00	( 122)	8.75	91.25
	기능단순노무직	100.00	(1,115)	12.03	87.97
	군인	100.00	( 33)	16.84	83.16
	학생	100.00	( 297)	4.93	95.07
	주부	100.00	(1,558)	6.75	93.25
	무직	100.00	( 803)	11.07	88.93
소득계층
	상위계층(Ⅰ)	100.00	( 794)	6.51	93.49
	중상계층(Ⅱ)	100.00	(1,510)	5.60	94.40
	중하계층(Ⅲ)	100.00	(2,414)	7.72	92.28
	하위계층(Ⅳ)	100.00	(2,804)	10.76	89.24

Ⅲ. 정책 제언

1. 저소득층 대상의 지역사회 건강증진사업 및 경제적 지원

빈곤은 건강과 매우 밀접하게 연결되어 있으며, 불건강의 가장 강력한 단일 결정요인으로 알려져 있다. 빈곤층의 사람들은 빈곤하지 않은 사람들보다 생계유지를 위해서 정신적, 육체적 과로에 시달리게 되고, 영양상태가 나쁠 뿐만 아니라 주거환경이 더욱 열악한 상태에 처해 있고, 이러한 원인으로 인해서 건강이 나빠질 확률이 높다.

본 연구에서는 저소득층의 주요 만성질환 유병률이 다른 소득계층에 비해 높은 특징을 보였다. 이는 건강증진사업을 시행할 경우, 소득계층 간 차이를 반드시 고려해야 함을 의미하는 것이기도 하다. 중증질환일수록 하위 소득계층이 그 외 소득계층에 비해 유병률이 절대적으로 높은 특징을 보이고 있다. 특히, 중풍․뇌혈관 질환, 만성신부전 등은 고혈압, 당뇨병을 제대로 관리하면 충분히 예방할 수 있는 질환이다.

뿐만 아니라, 의료이용에서도 소득계층 간 차이가 뚜렷하였다. 지난 2주간 외래의료이용률과 지난 1년간 입원률 모두 하위 소득계층에서 가장 높았는데, 이는 이들의 건강상태가 소득이 많은 사람들에 비해서 좋지 못하다는 것을 시사해 주는 대목이다. 그럼에도 악화된 건강에 즉각적으로 대처하지 못하는 것은 빈곤으로 인한 경제적 장벽이 가장 큰 이유이다.

질병으로 인한 장기활동 제한자가 고소득층들보다 하위 소득계층에서 많은 것 역시, 빈곤으로 인한 경제적 장벽 때문에 질병 치료 및 관리에 충분한 의료서비스를 충분히 제공받지 못해서 병을 키운 때문인 것으로 추측된다. 또한, 외래의료서비스 이용자당 외래방문횟수와 외래의료서비스 이용건당 외래방문횟수는 하위 소득계층이 가장 많았지만, 본인부담 총의료비는 하위 소득계층이 가장 적었다는 것은 외래의료서비스를 자주 이용하기는 하지만, 질 높은 의료서비스를 충분히 제공받지 못하고 있는 사회적 현상을 반영한 것으로 해석된다. 빈곤층의 불건강은 사회 전체의 구조적 문제 때문에 파생하는 측면이 크므로, 지역사회에서 해결할 수 있는 부분이 많지는 않지만, 적어도 이들의 의료서비스 이용과 관련된 경제적 장벽을 낮출 수 있는 다각적인 방안들은 마련되어야 한다. 특히, 보건소와 지역 공공병원(부산대학병원, 부산의료원 등)의 역할이 매우 중요하다.

건강수준의 중요한 결정요인이 되는 흡연, 음주, 신체활동 등 건강생활 실천율은 저소득계층일수록 저하되었고, 질병 조기 발견을 위한 건강검진율도 차이를 나타내었다. 현재 건강생활 실천사업이대부분 보건소 중심으로 이루어지는 실정을 감안할 때 이들 고위험집단에 대한 관리는 부산광역시 수준에서 접근이 이루어져야만 효율적으로 수행될 것이다.

2. 저소득층 및 노인 장기활동제한자들에 대한 종합적인 보건복지 대책 강구

장기활동제한자들은 다양한 수단적 일상생활 또는 일상생활에 여러 가지 제한을 받고 있기 때문에 도움자들의 역할이 매우 중요하다. 본 조사결과 장기 활동제한자들은 다양항 유형의 도움자들로부터 도움을 받고 있지만, 전체의 10.85%는 도움자가 전혀 없는 것으로 밝혀졌다. 각 소득계층별로 도움자가 전혀 없는 사람들의 비중을 살펴본 결과, 하위소득계층에서의 비중이 가장 높았다. 장기 활동제한자들은 도움자들이 없는 경우 일상생활 자체가 영위되기 힘들기 때문에 저소득층 장기 활동제한자들 중 도움자가 없는 사람들은 일상생활에서 여러 가지 어려움을 겪고 있을 것으로 추측된다.

부산광역시의 경우 만성퇴행성질환에 의한 장기 활동제한자들이 많고, 이들은 활동에 장애가 있을 뿐만 아니라 질병도 동시에 갖고 있는 특징이 있기 때문에 이들에 대한 지속적인 의료서비스 제공은 매우 중요하다. 그러나, 본 조사에서 밝혀진 바와 같이 도움자들로부터 받는 도움의 유형 중 가장 취약한 것이 의료적 도움이었는데, 이와 같은 의료적 도움의 부족으로 인한 폐해는 저소득층들에게 집중된다. 또한, 가족들로부터 도움을 받고 있는 저소득층 장기활동 제한자들조차도 가족이 제공하는 도움이 부족하여 다른 차원의 도움이 필요하다고 생각하지만, 비용 때문에 엄두를 못 내고 있는 사람들이 전체의 50%가 넘는 것으로 조사되었다.

따라서, 부산광역시 차원에서 저소득층 장기 활동제한자들에 대한 실태를 파악하고, 경제적, 의료적 도움을 포함한 종합적인 보건복지대책을 강구해야 할 것으로 판단된다. 또한, 장기 활동제한자들의 비중은 연령이 증가할수록 지속적으로 증가하는 경향이 있기 때문에 노인 장기 활동제한자들에 대한 종합적 보건복지대책이 강구되어야 함도 당연하다.

3. 건강에 영향을 미치는 사회적 요인 개선

본 조사에서는 건강에 영향을 미치는 사회적 요인과 관련하여 차별정도와 사회적 자본에 대해서 조사하였다.

본 조사결과 차별을 경험한 사람들은 구조적으로 차별을 경험하고 있는 것으로 나타났다. 또한 차별의 종류도 성 차별, 학력 차별, 출신지역 차별, 직업에 따른 차별, 나이에 따른 차별, 장애에 따른 차별, 외모에 따른 차별 등 매우 다양한 형태를 띠고 있었다. 이들 차별 경험자들을 소득계층별로 살펴보면, 가장 많은 비중을 차지한 계층은 하위계층이었다. 이들이 가장 많이 경험한 차별은 직업에 따른 차별이었는데, 그 이유는 이들은 주로 임금이 낮고, 직장 내에서의 지위도 낮을 뿐 아니라 사회적 지위도 낮기 때문일 것이라고 유추된다.

차별 경험과 실제적 차별은 모두 인간의 건강에 영향을 준다. 차별과 관련된 경험은 특히 정신건강에 영향을 주는 것으로 되어 있는데, 우울증의 발생에 영향을 줄 뿐만 아니라 여러 가지 심리적 고통을 유발하여 정신건강을 악화시키는 것으로 알려져 있다. 또한, 차별 경험은 혈압 상승을 유발하는 것으로 알려져 고혈압 환자들의 경우에는 차별로 인한 건강상의 문제점이 더욱 극대화될 수도 있다. 지역사회 차원에서 차별의 근원을 밝히고, 이러한 차별을 해소하려는 노력을 진행하는 것은 보건학적 측면에서도 의미있는 일이 될 것이다.

사회적 자본이란 개인간의 신뢰수준이나 호혜주의, 상부상조의 규범처럼 개인들을 위한 자원으로 기능하면서 집단행동을 촉진시키는 사회구조의 특징으로 사회적 자본이 풍부하게 축적되어 있는 사회는 사회 안에 존재하는 집단들 사이에 연대 및 결속의 정도가 높다고 평가할 수 있으며, 건강과 밀접한 연관성을 가지고 있는 것으로 보고되고 있다. 이는 거주지역이나 이웃의 특성, 서비스에 대한 접근성, 상호신뢰 정도와 호혜주의, 비공식적인 사회네트워크, 조직참여 정도로 파악할 수 있다.

부산시민들은 거주지역과 이웃의 특성과 관련해서는 자기들이 살고 있는 동네에 어린이들이 마음껏 뛰어놀 수 있는 운동장이나 공원, 일과 후 여가를 보낼 수 있는 여가시설이 없다고 평가하는 사람들이 많았다. 기본 편의시설에 대한 접근성과 관련해서는 응급의료센터에 대한 접근성이 떨어진다고 평가하는 사람들이 많았던 것으로 조사되었다. 특히, 강서구와 기장군에 거주하고 있는 주민들은 기본 편의시설에 대한 접근성이 떨어진다고 생각하는 사람들이 다른 지역 거주자들보다 현저히 높았던 것으로 조사되었다.

사회적 자본의 구성요소 중 가장 중요한 것은 상호신뢰 정도와 호혜주의이고, 이를 향상시킬 수 있는 방법은 여러 가지 공식적, 비공식적 네트워크를 활성화시키고, 이러한 네트워크에 시민들을 참여시키는 것이다. 이와 같은 작업을 효과적으로 진행시켜 나가기 위해서는 부산광역시 내에 존재하는 다양한 공공 및 민간부문들의 체계적인 협력이 필요하다.

풀뿌리에서부터 자발적인 공동체 모임을 비롯한 다양한 지역사회 모임들을 만들어 내고, 이에 시민들을 적극적으로 참여하게 만드는 다양한 방안들을 모색하는 것은 지역사회의 응집력을 강화시키는데 기여할 뿐만 아니라, 구성원들의 건강향상에도 기여하게 될 것으로 기대한다.

- 분야별 발제 1 -

윤태호 참여자치연대 사회복지보건위원회 위원

(부산대 예방의학과 교수)

- 분야별 발제 2 -

2006년 부산광역시 지역사회복지 예산의

합리성 제고 방향

진재문 참여자치연대 사회복지보건위원회 위원

(경성대 사회복지학과 교수)

2006년 부산광역시 지역사회복지 예산의 합리성 제고 방향

진 재 문(경성대학교 사회복지학과 교수)

Ⅰ. 머리말

참여정부 출범이후 2004년부터 본격적으로 추진되기 시작한 지방분권화는 사회복지 영역에서도 예외 없이 진행되고 있다. 그리하여 사회복지 분야에서도 사회복지서비스 영역을 중심으로 67개 사업이 지방으로 이양되어 자치단체의 행정 역량에 맡겨졌다. 성과주의예산이 도입되고 보조금이 포괄보조금(block grant)으로 전환됨으로써 이전에 비하여 지방의 예산 자율성, 기획 자율성, 집행 자율성의 증대를 기대할 수 있게 되었다. 또한 국가사무의 지방사업 이양과 함께 분권교부세를 두어 정책 및 제도의 분권화를 보완하고 촉진시키고자 시도하고 있다. 분명 2005년은 지방이양사업 등 사회복지의 분권화가 본격적으로 시행되어 지자체의 기획, 예산, 관리 등 모든 자치 능력을 시험받는 첫 시험무대가 되는 해라고 할 수 있다.

하지만 사회복지의 분권화와 관련된 이러한 내용들이 지방자치단체 수준에서 사회복지의 발전에 장미빛 전망만을 보여주는 것은 아니다. 많은 지자체들에서 사회복지 예산의 감축과 관련되어 논쟁과 갈등이 있었고 부산도 2005년도 예산을 마련하는 과정에서 논란이 있었다. 또한 사회복지 관련 학회는 물론 일반정책이나 행정 관련 학회에서 분권화를 다루었는데 많은 논자들이 분권화 과정의 문제점과 우려를 표명하였다. 국가의 복지책임 회피와 지방자치단체의 사회복지재정 감축, 지역 간 복지 불균형 심화, 지방 거버넌스 구조의 취약성, 지방자치단체의 자치적 사회복지행정 역량에 대한 의구심, 지방차원에서의 성장주의에 대한 우려 등이 대표적인 내용들이다.

이러한 사회복지 정책 환경의 변화는 부산시 사회복지의 자치시대 개막을 위한 기회이기도 하지만, 제대로 대응 및 적응을 하지 못하면 침체의 위기를 맞을 수 있는 하나의 도전이기도 하다. 이러한 측면에서 이미 부산시는 분권화와 관련하여 수많은 과제들을 안고 있다고 하겠다.

이러한 과제들 중에서 중요한 것이 지역사회의 욕구에 기초하여 적절한 정책이나 프로그램을 만들고, 민주적이고 합리적인 절차와 근거 하에 적절한 예산을 수립하는 것이다. 이러한 의미에서 2004년에 시작해 2005년 7월에 종결된 ‘부산시사회복지기초욕구조사(이하 기초욕구조사)’는 매우 중요한 시도였으며, 조사 결과의 활용 여하에 따라 향후 부산의 사회복지정책과 예산 수립의 합리성, 적절성 제고에 의미 있는 기능을 할  것으로 기대된다.

본 발표는 기초욕구조사를 근거로 2006년 이후 부산시 지역사회복지 부문의 정책방향을 모색하려는 시도이다. 따라서 구체적인 정책제안 보다는 장기적으로 부산의 지역사회복지가 지향해야 할 정책 방향에 초점을 둔다. 이를 통해 향후 이에 관한 토론과 논의를 촉진시키고 민주적·합리적 정책과정으로 발전하기를 기대한다. Ⅱ장에서는 1999년 이후 부산시 사회복지 예산의 특성 및 2005년 지역사회복지 예산의 특성을 분석하고, Ⅲ장에서는 기초욕구조사 결과를 중심으로 부산시가 향후 지역사회복지 부분에서 중요하게 다루어야 할 정책방향을 모색한다.

Ⅱ. 부산시 사회복지 예산에 대한 평가

1. 부산시 사회복지 예산의 특성:1999~2005

1) 경제개발비와 사회개발비: 예산의 정치성

이에 관해서는 2003년 제3회 정책 토론회에서 간단히 설명한 바 있다. 진재문(2003), “지방분권화시대의 부산시 예산의 방향”, 2004년 부산시 사회복지예산확보 및 정책의 주요 방향 설정을 위한 토론회 자료집, pp.23-38.

<표 1>과 <그림 1>을 보면 사회개발비와 경제개발비는 서로 상쇄관계(trade-off)를 보이고 있다. 1999년 이후 사회개발비가 경제개발비보다는 전체 예산에서 높은 비중을 보였다. 하지만 그 격차는 시기에 따라 변화해왔다. 2000년 두 예산의 차이는 5.9% 포인트로 좁혀졌다가 2002년에 25.8% 포인트로 최대의 격차를 보였다. 그 이후 격차가 점차 감소하여 2005년에는 11.3% 포인트를 보이고 있다. 2002년에 자치단체장을 뽑는 지방선거가 있었음을 고려하면 사회개발비가 증가한 것은 정치적 고려가 작용한 것으로 생각할 수 있다.

이 과정에서 사회보장비로 대표되는 사회복지예산의 비중은 1999년 이후 부침 없이 완만하게 증가했다. 하지만 1999년과 2005년의 격차는 3.1% 포인트의 증가에 불과하다. 즉 사회개발비나 사회보장비의 증감은 사회복지(사회보장비)의 흐름과는 별개로 진행되었다는 것이다. 이는 사회보장비의 경우 정치적 고려의 대상이 되지 못했음을 의미한다. 오히려 교육/문화비의 증감 추이가 사회개발비의 추이와 궤를 같이하고 있다.

이는 무엇을 의미하는가? 일반적으로 사회보장비는 사회복지시설생활자나 수급자를 중심으로 한 지역사회의 빈곤층 같은 사회적 취약계층을 대상으로 하고 있다. 반면 교육/문화 예산은 상대적으로 중산층이 수혜를 입을 가능성이 큰 영역이다. 이렇게 전체 예산의 20%(사회개발비의 약 절반)를 상회하는 교육/문화 예산이 2002년 지방선거를 전후해서 사회개발비 증감과 궤를 같이 했다는 것은 사회개발비가 교육/문화 예산을 통해 선거 국면에서 정치적으로 기능했다는 해석이 가능한 부분이다.

<표 >부산시 기능별 세출예산(본예산/일반회계)과 생활경제고통지수  (단위: 억원(반올림), %)

연도	2005		2004		2003		2002		2001		2000		1999
총액	32,250	100.0	29,102	100.0	26,534	100.0	23,758	100.0	20,732	100.0	17,678	100.0	13,727	100.0
일반행정비	1,736	5.3	1,668	5.7	1,669	6.3	1,584	6.7	1,471	7.1	1,765	10.0	1,395	10.2
사회개발비	13,510	41.6	12,932	44.4	11,701	44.1	11,163	47.0	9,342	45.1	6,250	35.4	5,165	37.6
교육/문화	6,430	19.8	6,269	21.5	5,705	21.5	5,721	24.1	5,361	25.9	2,908	16.5	2,655	19.3
보건/생활환경개선	1,595	4.9	1,527	5.3	1,404	5.3	1,199	5.0	984	4.7	968	5.5	854	6.2
사회보장	4,891	15.1	4,508	15.5	4,030	15.2	3,538	14.9	2,910	14.0	2,273	12.9	1,642	12.0
주택/지역사회개발	594	1.8	628	2.2	561	2.1	705	3.0	87	0.4	101	0.6	14	0.1
경제개발비	9,832	30.3	7,917	27.2	7,000	26.4	5,038	21.2	5,386	26.0	5,222	29.5	3,546	25.8
민방위비	1,094	3.4	1,052	3.62	992	3.7	852	3.6	720	3.5	624	3.5	520	3.8
지원 및 기타경비	6,326	19.5	5.534	19.0	5,167	19.5	5,121	21.6	3,813	18.4	3,816	21.6	3,101	22.6
생활경제 고통지수*	8.2**		10.4		10.3		8.6		13.2		11.9		13.1
* 생활경제고통지수 = 생활물가상승률+체감실업률 . 체감실업률은 주간 17시간 근로 기준으로 산출한 실업률. 이 방식은 LG 경제연구원이 산정하는 방식임. 본 발표문 사용한 데이터는 LG경제연구원(2005.2.23), 「LG주간경제」에서 인용. 원래 경제고통지수는 미국의 경제학자 Arthur Okun이 고안한 것으로 한 지역의 주민들이 특정시점의 경제상황에서 느끼는 경제적 고통(misery)의 정도를 측정하는 지표이다. 보통은 물가상승률과 실업률의 합으로 산출한다. 어느 유형의 물가와 실업률을 적용하는가에 따라 수치가 달라질 수 있다. ** 2005년 지수는 7월 현재 일반 실업률 및 생활물가상승률을 사용. 체감실업률 적용 시 보다 저평가 가능성 있음.

2) 부산시민의 욕구와 사회복지예산: 예산 결정의 비합리성

일반적으로 사회복지의 예산이나 제도는 사회·경제적인 위기나 침체기에 증가한다. 그만큼 사회 구성원들의 욕구가 증가하기 때문이다. 멀게는 경제공황이나 2차 대전과 같은 전쟁 직후 사회복지 프로그램이나 예산이 증가했던 것은 결코 우연이 아니다. 우리나라에서도 IMF로 대표되는 1997년 말 외환위기 이후에 사회복지 예산이 증가하고 있다. 한국전쟁 직후는 우리의 국가 능력이 너무 미약하여 사회복지 부문에 재정을 투입할 여력이 없었다. 따라서 한국전쟁 직후 사회복지가 발전하지 못했던 것은 국가의 무능력 때문이지 국민의 욕구가 없었기 때문은 아니다.

이러한 일반적 경향을 고려한다면 인구규모로 국내 2대도시의 지위를 가진 부산시의 사회복지 예산은 거시적으로 볼 때 부산시민의 고통을 반영하고 있지 못하다. <표 1>과 <그림 1>을 보면 물가(생활물가)와 실업률(체감실업률)을 반영한 생활경제고통지수는 1002년까지 약 12~13 수준을 유지하다가 2002년을 고비로 감소하여 2005년까지 약 8~10사이를 유지하고 있다.

그럼에도 불구하고 사회보장비는 이러한 추이와는 관계없이 완만히 상승하고 있다. 부산시의 사회복지예산 중에서 기초생활보장 관련 예산을 중심으로 한 국고 비중이 높고 부산시 자체 예산의 비중이 낮음(2003년 사회보장예산의 12%)을 고려하면 완만한 상승은 기초생활보장 예산을 중심으로 한 점증주의적인 국고 비중의 증가에서 기인한다고 할 수 있다. 따라서 부산시의 사회보장비는 시민들의 생활경제고통과는 무관하게 책정되어왔다고 할 수 있다.

2004년 부산시 사회복지예산확보 및 정책의 주요 방향 설정을 위한 토론회 자료집, pp. 31-32.

이상에서 살펴 본 것처럼 부산시의 사회복지예산은 크게 부산시민이 겪는 생활경제고통을 반영하여 결정되지 못했다. 또한 사회개발비가 경제개발비와의 역학관계에서 정치성을 띠며 증감을 하는 과정에서도 취약계층을 대상으로 한 사회보장비는 정치적 수혜를 보지 못했다. 이는 부산시의 사회복지예산(사회보장비)이 욕구조사와 같은 합리적 근거를 반영하지 못했고, 중산층에 유리할 수밖에 없는 선거에서의 정치적 고려 속에서 소외되어 왔음을 보여준다. 부산시 예산과정의 민주성과 합리성의 제고가 절실한 부분이다.

넓은 의미의 사회복지 욕구를 대리한다고 할 수 있다.

2. 부산시 지역사회복지 예산

예산을 지역사회복지 분야로 한정시켜 보면 2004년과 2005년의 주요 예산 내용은 <표 2>와 같다. 여기서 지역사회복지의 영역이 어떻게 규정되는가의 문제가 있다. 사실 특별한 분류기준이 있는 것은 아니다. 왜냐하면 거의 모든 사회복지정책이나 행정의 대상과 집행의 장이 지역사회의 욕구와 지역사회의 환경 하에서 이루어지기 때문이다. 다만, 본 발표문에서는 기초욕구조사에서 보건이 분리되어 실시된 관계로 보건 영역을 제외시키고, 명확한 서비스 대상이 존재하는 장애인, 노인, 여성, 아동·청소년을 제외한 나머지 영역으로 제한하고자 한다. 그럼에도 불구하고 여전히 남는 문제는 사회복지 영역에 포함되어 있는 보훈, 장묘의 분야를 어떻게 분류할 것인가의 문제이다. 본 발표문에서는 일단 포함시킨 경우를 기본으로 하고 직접적인 지역사회복지활동과 관련된 예산 부분을 따로 분석하였다.

<표 > 부산시 지역사회복지예산 현황

(2004~2005년 본예산/일반회계)

(단위:천원)

사업명		2004(a)		2005(b)		증감액 (b-a)/a (%)
		예산액 (국비)	%	예산액 (국비)	%
계		263,144,978	100.0	266,786,561 (190,637,201)	100.0	3,641,583 (1.38)
저소득층생활안정지원	기초생활수급자보호 저소득주민긴급구호 저소득주민특별지원사업 의료급여기금특별회계	209,696,889	79.9	218,023,522 (165,526,208)	81.7	8,326,633 (3.97)
지역사회 복지서비스강화	사회복지업무추진* 사회복지관운영* 재가복지센터운영* 위기개입상담사업* 사회복지기금 푸드뱅크운영 보훈행사개최 보훈단체지원 광복기념관 위탁운영 보훈복지회관운영 영락공원운영 추모공원조성	17,677,790 * 26,743,059	6.6* 10.2	11,852,380 * 18,144,927	4.5* 6.8	-5,825,410* (-32.95)* -8,598,132 (-32..15)
자활지원사업내실화	자활사업 지역봉사사업	22,832,792	8.7	27,759,797 (23,991,200)	10.4	4,927,005 (21.58)
노숙부랑인보호	노숙자보호 쪽방생활자지원 부랑인시설운영	3,873,238	1.5	2,858,315 (1,119,793)	1.1	-1,014,923 (-26.20)

<표 2>를 보면 부산시 지역사회복지예산은 저소득층 생활안정지원, 지역사회복지서비스 강화, 자활 지원사업 내실화, 노숙부랑인 보호로 구분되어 있다. 2005년 전체 지역사회복지 예산은 약 2,631억 원으로 2004년에 비하여 약 36억 원(1.38%)이 증가했다. 지역사회복지예산의 네 하위 영역 중 증가한 영역은 기초생활보장제도와 관련된 저소득층생활지원 예산(3.97% 증가)과 자활사업 내실화 예산(21.58% 증가)이다. 이 영역은 분권화 과정에서 지방이양사업에서 제외되어 국비가 중요한 역할을 한 것으로 보인다.

반면 지역사회복지서비스 강화 영역과 노숙부랑인 보호 영역은 각각 32.15%와 26.20%가 감소하였다. 특히 지역사회복지서비스 강화 영역에서 보훈, 장묘, 기금 등을 제외하고 순수하게 사회복지서비스와 관련된 사회복지업무추진비, 사회복지관운영비, 재가복지센터운영비, 위기개입상담사업비(이상 <표 2>의 이탤릭체 부분)로 한정시켜도 32.95%가 감소하였다. 이는 지역사회의 중심역할을 하는 사회복지관 관련 활동을 상당히 위축시킬 가능성이 있는 것이다. 또한 제외된 보훈 등의 사업이 거의 고정적인 예산 비중을 보이고 큰 변화가 없음을 의미한다.

공교롭게도 예산이 감소한 지역사회복지 영역은 지방이양사업이다. 분권교부세가 추가되고 추가경정예산이 편성되면 상황은 달라질 수도 있을 것이다. 하지만 사회복지의 지방분권화 이후 첫해 예산에서 자율권이 부여된 지역사회복지 영역 예산이 축소된 것은 향후 부산시의 지역사회복지 혹은 전체 사회복지 예산 배정의 지향성을 보여주는 단초라고 볼 수 있다는 점에서 상당히 우려가 된다. 이러한 우려를 불식시키기 위해라도 사회복지예산 20%확보 약속은 반드시 지켜져야 할 것이다.

Ⅲ. 2006년 지역사회복지 정책의 주요 정책 방향

앞에서 부산시 사회복지 예산의 특성을 살펴보았다. 본 장에서는 2006년 이 후 부산시가 지역사회복지예산(혹은 전체 예산)의 편성에 있어서 고려해야 할 정책 영역과 방향을 사회복지기초조사 결과를 중심으로 논의하기로 한다.

1. 빈곤

부산시의 공식적인 절대빈곤의 규모는 2005년 6월 현재 수급자 64,938가구/ 122,249명(일반: 63,233가구/ 112,697명, 특례: 1,705가구/ 2,381명, 시설: 84가구/ 7,171명)이다. 이 중 조건부 수급자는 3,727명이다. 하지만 2004년 부산시 사회복지기초욕구조사(이하 기초욕구조사) 결과 50만원의 추가 소득이 생길 경우 기초생계비에 지출할 것이라는 응답이 43.4%로 나타났다. 기초생계비에 대한 개념과 수준의 차이가 있을 수 있음을 고려해도 부산시민의 적어도 30%정도는 생계비 압박을 받고 있음을 보여준다.

기초생계비는 일반적으로 절대빈곤에 가까운 개념으로 이해된다. 비교항목은 주거비, 의료비, 교육비, 기타소비, 비소비지출 이었다.  부산광역시(2005), 「부산시 사회복지기초욕구조사 보고서」제 2권, p. 35.

기초욕구조사의 경우 월평균 가구소득 1만원~100만원 미만이 28.6%, 100만원~200만원 미만이 30.8%로 나타났다. 하향응답을 고려하더라도 공식적인 절대빈곤 수준에 비하여 실제 소득이 낮은 가구가 상당히 많다고 할 수 있다. 가구의 월평균 소비지출은 200만원 미만이 35.4%로 나타났는데 이는 소득과 소비의 관계에서 적자가정이 상당수 존재함을 보여준다.

<표 3>월 편균 소득 및 소비 분포

(  )는 사례수

구분	월평균 전가구원/모든 소득의 합(%)	월평균 소비지출액 (%)
없음	-	0.6
1만원 이상 - 100만원 미만	28.6	33.6
100만원 이상 - 200만원 미만	30.8	35.4
200만원 이상 - 300만원 미만	24.6	22.2
300만원 이상 - 400만원 미만	10.1	6.0
400만원 이상 - 500만원 미만	3.2	1.1
500만원 이상	2.7	1.0
전체 평균	166.65만원(5,564)	142.98만원(5,677)
자료: 부산광역시(2005), 「부산시 사회복지기초욕구조사 보고서」제 2권, pp. 29-33에서 재구성

생활의 어려움은 소득계층별로도 뚜렷하게 차이가 난다. 소득분위별로 총소비지출과 총소득의 가계수지(c-a)를 비교하면 1분위와 2분위가 적자를 보이고 있다. 이를 주관적으로 인식한 최저생계비를 기준으로 가계수지(c-b)를 계산해 보면 2분위는 흑자로 나타나고 1분위는 여전히 적자상태에 있다. 또한 1분위의 가계수지 적자폭도 증가하여 -15.1만원에 이른다. 반면 2분위 이상 흑자폭은 더욱 커진다. 주관적 최저생계비를 적용할 경우 절대빈곤선에 가까운 개념으로 가계수지가 계산되어 흑자폭이 증가된다. 실제 총소비지출액을 적용하면 소득 분위별 격차보다 소비 격차가 줄어들기 때문에, 즉 저소득층의 경우 소득에 관계없이 필수적으로 지출해야 하는 액수가 있고 고소득 분위는 최저생계비를 초과하여 생활수준에 걸맞게 소비지출을 하기 때문에 나타나는 현상이다.

<표 4> 소득분위별 월평균소비

단위 : 만원, 가구 / (  )는 사례수

소득분위	월총소비지출(a)	건강하고 문화적인 생활을 위한 월 최저비용(b)	월총소득 (c)	c-a	c-b
1분위	54.71	61.23	46.13	-8.58	-15.1
2분위	124.01	109.63	121.45	-2.56	11.82
3분위	184.32	114.07	195.97	11.65	81.9
4분위	258.65	146.34	341.28	82.63	149.94
전체	142.98 (5,677)	99.13 (5,351)	166.65 (5,564)	23.67	67.52
자료: 부산광역시(2005), 「부산시 사회복지기초욕구조사 보고서」제 2권, p. 34에서 재구성 * 모든 금액은 0(없음)으로 응답한 것을 포함한 값임.

요컨대 부산시의 경우 타 시·도와 마찬가지로 국가의 공식적 빈곤선과 수급자 선정기준이 지나치게 엄격하게 설정되어 있어 실제 절대빈곤에 있거나 잠재적 빈곤(차상위계층, 준빈곤계층 등)에 있는 사람들이 공적인 보호 장치에서 배제되고 있다는 추정이 가능하다. 따라서 중앙 정부가 기초생활보장제도를 중심으로 한 빈곤층에 초점을 맞추고 있다면, 부산시는 차상위나 준빈곤층에 대한 지원에 초점을 맞추어 이들이 최빈곤층으로 추락하는 것을 방지하고 기존적인 생활을 유지할 수 있는 지원책을 다각도로 고려해야 한다.

최저생계비 수준을 넘는 가구 중에서 최저생계비의 120% 이하를 말함.

법적 기준은 아니지만 보통 최저생계비 수준을 넘는 가구 중에서 최저생계비의 150% 이하를 말함.

2. 불평등

1) 가구소득 불평등

기초욕구조사에 나타난 부산시의 소득 불평등은 전국 평균보다 높게 나타난다. 서로 다른 자료에 근거해서 산정되었기 때문에 정확한 비교가 힘들지만 기초욕구 조사의 경우 지니계수가 0.383으로 나타났고 소득5분위배율(Ⅴ/Ⅰ)이 9.91을 보이고 있다. 이는 통계청이 발표한 2004년 지니계수 0.344와 2004년 4/4분기 소득5분위배율 7.55보다 높은 수준이다. 가구별 소득의 불평등의 문제가 적지 않음을 보여주는 것이다.

2) 지역간 격차

2003년 한 조사를 보면 각 구·군의 재산세와 종합토지세 자료를 바탕으로 지니계수를 계산한 결과, 구·군별 지니계수는 0.33이었고, 동별 지니계수는 0.41로 나타났다. 구별 격차보다 동별 불평등정도가 매우 심하게 나타나고 있음을 알 수 있다. 즉 같은 구라 하더라도 동에 따라 생활수준의 격차가 심한 것이다. 조사대상인 부산지역 221개 전체 동 가운데 하위 50개동의 1인당 재산세·종토세 평균은 1만4천903원인 반면 상위 50개동의 평균은 20만8천502원이었다. 상위 50개 동은 하위 50개동의 14배에 달하는 것으로 분석됐다.

부산일보의 ‘우리 곁의 빈곤’ 시리즈 2003년 10월 29일자

2004년의 소득을 기준으로 한 기초욕구조사의 결과를 보면 수영구, 남구, 해운대구, 연제구 등 대체로 신도시, 대규모 아파트 단지, 전국적으로 이름난 휴양지가 들어선 부산의 남동벨트 지역이 소득이 높게 나타나고 있다. 반면 동구, 진구, 북구, 사하구, 서구, 영도구 등 서부와 북부 벨트 지역의 소득수준이 상대적으로 낮게 나타나고 있다. 소득의 차원에서만 보면 크게 보아 부산이 남동부와 북서부 지역으로 양극화 되어 있다고 판단된다.

요컨대 거시적으로는 북서부와 남동부에 대한 지역개발의 균형 정책이 필요하며 경제정책이나 지역개발 정책이 주된 역할을 할 것으로 보인다. 미시적으로는 소득과 관련하여 같은 지역사회(구단위)를 구성하면서도 동별로 심각하게 균열되어 있는 격차를 해소하는 방향으로 정책이 구성되어야 한다. 이는 자연스럽게 가구별 불평등의 해소와 맞물려야 할 것이며 사회복지정책이 의미 있는 역할을 할 수 있을 것이다.

이와 더불어 빈곤문제에서 고려해야할 것이 있다. 정확한 통계적 자료의 확보와 분석이 필요하겠지만, 소위 외환위기 이후 부산시의 빈곤과 관련된 사회복지욕구(노숙, 영구임대주택 신청자, 구직자 등)가 지역적으로 변화하는 현상이 감지되는 것이다. 구청의 실무자들과 접촉하여 면담한 결과 부산진구 서면의 상권이 부각되면서 사회복지욕구를 가진 사람들이 부산진구로 모여드는 집중화 경향이 감지된다는 점이다. 추후 정확한 조사가 필요하지만 이러한 경향이 미미한 정도가 아니라 상당한 규모로 지속성을 가진다면 부산시의 빈곤정책은 ‘욕구의 지역적 분산과 집중’이라는 새로운 변수를 고려하여 재설계될 필요가 있다.

3. 주거

부산시 기초욕구조사에 의하면 2003년 주택보급률이 94%에 이르고 있다. 하지만 <그림 2>에서 보듯이 자가비율은 62.7%이 그치고 있다. 소득이 낮을수록 월세 및 사글세 비율이 높다. 특히 하위 25% 가구는 무상임대와 기타의 비율이 상대적으로 높다. 여기서 기타는 비거주용 건물, 비닐, 움막, 판자집의 주거형태를 포함하고 있다. 실제 조사결과 부산시 가구의 1.3% 정도가 이러한 형태의 주거에 살고 있는 것으로 추정되고 있다. 이러한 결과는 부산시의 주택공급이 고급아파트 중심에서 벗어나 서민과 빈곤층의 주거문제를 실질적으로 해소하는 방향으로 재설계되어야 함을 보여주는 것이다.

<그림 > 소득분위별 주택형태(%)

4. 사회복지관의 접근성

부산시 기초욕구조사에서 흥미로운 결과 중 하나가 사회복지관에 대한 주민들의 인지도와 이용경험이 매우 낮게 나왔다는 점이다. <표 5>에서 보듯이 전체의 48.5%가 모른다고 응답하고 있고 82%는 이용경험이 없는 것으로 나타났다. 소득분위별로 보면 소득이 낮은 계층일수록 인지도와 이용경험이 낮게 나타나고 있다. 이용의향은 전체가 53.4%로 비교적 높고, 큰 차이는 없지만 소득이 높을수록 이용의향도 높게 나타나고 있다.

<표 5> 소득분위별 종합사회복지관의 인지도, 이용경험, 이용의향

(가중치적용, %)

소득분위	인지도			이용경험		이용의향
	잘안다	조금안다	모른다	있다	없다	있다	없다	비해당
1분위	10.3	33.6	56.1	13.3	86.7	44.7	51.6	3.7
2분위	13.5	37.9	48.6	17.3	82.7	53.6	43.5	2.9
3분위	17.4	34.4	48.3	22.0	78.0	57.5	39.8	2.7
4분위	17.1	41.6	41.6	18.1	79.3	59.1	38.0	3.1
전체	14.4	37.1	48.5	18.0	82.0	53.4	43.5	3.1
자료: 부산광역시(2005), 「부산시 사회복지기초욕구조사 보고서」제 2권, pp. 18-23에서 재구성

이러한 결과는 다음과 같은 해석이 가능하다. 사회복지관에서 서비스를 제공하는 집단이 소득수준 하위 25% 중에서도 수급자 중심의 극빈층으로 한정된다. 대개 이들을 위한 프로그램들은 무료 프로그램들이 많으며 대상자도 거의 확정되어 있는 경우가 많다. 따라서 모든 빈곤계층에 대한 홍보나 접근의 필요성이 약하다. 반면 유료 프로그램은 대개 시간적·금전적 여유가 있는 중산층이상 계층을 대상으로 하고 이 경우 불특정 다수에 대한 홍보가 필요하다. 따라서 소득계층에 따른 프로그램의 요금 특성과 대상에 따른 홍보의 필요성 유무나 방식이 이러한 결과를 초래했다고 볼 수 있다.

하지만 이러한 설명은 소득계층간의 차이는 설명이 가능하지만 전체적인 인지도나 이용경험이 낮은 이유를 설명하기에는 부족하다. 보건소보다 인지도가 약 35% 포인트 정도 낮은 것은 사회복지관의 활동이 지역주민들의 생활에 깊숙하게 자리 잡을 수 없을 만큼 인력 및 프로그램의 양과 질에서 부족함을 의미한다. 현재 사회복지사무소, 주민자치센터 등 지역사회 차원의 사회복지전달체계에 대한 논의가 뜨겁다. 하지만 어느 논의에서도 지역주민전체에 대한 사회복지관의 역할과 긍정적 가능성에 대한 전망을 무시하고는 올바른 전달체계를 구상하기 힘들 것으로 생각된다. 이러한 점에서 2005년도에 지역사회복지서비스 관련 예산이 줄어든 것은 반드시 개선되어야 할 사항이다. 오히려 체계적인 방안을 마련하여 지원을 확대하는 것이 필요할 것으로 보인다.

5. 노숙인 보호

외환위기 이후 지역사회복지에서 관심이 증대된 사회복지서비스 대상이 노숙인(부랑인 포함)일 것이다. 문제는 노숙인 문제에 대한 관점이 공공부문, 쉼터 등 서비스 제공기관, 노숙인 본인 혹은 조직에 따라 매우 다르다는 점이다. 위원회나 간담회 등 각종 공식·비공식 모임에서 경험한 바에 의하면 아직도 공공부문의 종사자들의 의식 속에는 노숙인에 대한 격리, 자립불가에 대한 단정, 생활태도에 대한 도덕적 판단 등 처벌적인 관점이 상당히 내재해 있다고 생각된다. 그리고 대상자 수는 가능한 적게 규정하고자 한다.

반면 노숙인들 말을 들어 보면 그 수가 일단 공공부문의 발표 보다 많은 것으로 인식하고 있다. 공공부문과 심지어는 쉼터와 같은 서비스 제공자에 대하여도 상당한 불신과 불만을 가지고 있다. 이들은 쉼터 중심의 지원 보다는 거리노숙에 대한 지원을 주장하기도 하며 일자리, 야간상담 등을 요구하기도 한다.

반면 쉼터와 같은 서비스 제공자는 제도권과 거리노숙인의 현장을 오랜 서비스 제공의 경험과 지식을 중심으로 독자적으로 조직화하기를 희망하는 것으로 보인다. 특히 최근에는 점차 제도권의 지원과 결합하여 서비스 제공을 좀 더 체계적으로 조직화 하고자 노력하는 것으로 생각된다.

하지만, 엄밀하게 말해 위에 말한 어느 주체도 부산시의 노숙에 대한 정확한 현황이나 노숙의 원인, 과정, 개별적 특성, 해결모형에 대하여 체계적으로 조사하거나 연구한 적이 없다고 판단된다. 노숙인은 기초생활보장제도의 자활사업 대상자보다 신체적·심리적·사회적으로 더 복잡한 상황에 직면해 있다. 또한 우리 사회가 거시경제적으로 노동의 유연성, 고용불안, 경쟁의 심화 등으로 특징 지워지는 신자유주의 흐름에 있음을 인지한다면, 그 흐름의 파생적 결과인 노숙자는 언제든지 사회의 한 단면으로 존재할 것으로 보인다.

따라서 일시적인 방편으로 노숙자 문제를 해결하는 것은 불가능하고 바람직하지도 않다고 생각한다. 이러한 점을 고려하면 가장 우선적인 정책은 노숙에 대한 정확한 이해를 하는 것부터 시작해야 할 것으로 보인다. 개인적으로 부산시가 주도적으로 이러한 노력을 하거나 지원을 하는 것이 바람직하다고 본다.

Ⅳ. 맺음말

이미 지방분권화는 하나의 대세로서 자리 잡고 있다. 그 과정에서 혼란과 시행착오가 있을지라도 장기적으로 주민참여와 지방자치에 대한 요구는 더욱 확산될 것이다. 이런 환경에서 사회복지정책을 포함한 모든 영역에서 지방자치단체의 기획능력, 정책능력, 행정능력 등이 그 어느 때보다 중요해지고 있다. 이렇게 중요한 기획과 정책은 당연이 합리적이고 민주적이어야 하며 그 결과는 효율적·효과적으로 예산에 반영되어야 한다.

하지만, 부산시 사회복지 예산의 결정과정은 부산시민의 욕구를 정확하게 반영하는 구조를 가지지 못했던 것으로 보이며, 정치적 판단이 작용하는 과정에서 사회적 약자를 위한 사회보장비(사회복지)는 소외되고 중앙정부의 점증주의적 예산 지원에 의해서 주로 결정되어 왔던 것으로 판단된다. 더욱이 2005년 지역사회복지 예산의 경우 지방이양사업(특히, 지역사회복지서비스) 예산이 전년도에 비하여 감소하여 지방분권화에 앞서 우려하던 지방자치단체의 사회복지책임 회피 가능성이 현실로 나타나는 것이 아닌가 우려된다.

다행히 2004년 ‘부산시 사회복지 기초욕구조사‘가 시행되어 금년도 그 결과가 나왔고 점차 주민들의 예산에 대한 참여요구가 확대되고 부족하나마 점진적으로 그러한 민주적 구조가 만들어질 가능성을 보이고 있다. 이러한 합리성과 민주성의 바탕위에 본 발표자가 지역사회복지의 방향으로 제시한 빈곤정책의 확대, 불평등 구조의 완화, 서민·빈곤층 지향의 주택정책, 지역사회에서의 사회복지관의 기능강화 지원 등을 중심으로 정책 방향을 잡고 관련된 세부 프로그램을 마련해야 할 것으로 보인다.

물론 이러한 발표자의 방향제시가 절대적일 수는 없다. 다만, 중요한 논의거리는 제시했다고 생각하며, 다양한 사회적 주체들의 적극적인 참여와 토론을 통해 부산시가 그 어느 지방자치단체에 뒤지지 않는 사회복지 인프라와 질적 수준을 확보하길 희망한다.

- 분야별 발제 3 -

이선우 참여자치연대 사회복지보건위원회 위원

(인제대 사회복지학과 교수)

- 분야별 발제 4 -

사회복지기초욕구조사를 통해 본

2006년 노인복지 예산 수립 방향

초의수 신라대 사회복지학과 교수

사회복지기초욕구조사를 통해 본

2006년 노인복지 예산 수립 방향

초의수(신라대학교 사회복지학과 교수)

Ⅰ. 2006년 부산 노인복지 여건

부산은 7대 도시 중 노인인구의 비중, 즉 고령화정도가 가장 심화되어 있고 향후에도 가장 빠른 속도로 진행될 것으로 판단되어 노인복지에 대한 사회적 관심과 행정적 준비가 절실히 필요한 지역이라고 할 수 있다. 부산은 2003년 7.3%의 고령화사회 진입이후 2015년 14.1%의 고령사회, 2020년대 초반 초고령사회로 진입할 예정이며 7대도시중 가장 빠르게 고령화가 진행되고 있으며 7대도시중 출산율 저하 등 인구의 자연증가율이 가장 낮고 사회적 유출 인구 비중이 가장 높아 인구감소와 더불어 고령화사회의 급속 진전에 대한 준비가 매우 시급하다고 하겠다.

2006년 전망되는 노인복지 여건을 살펴보면 첫째, 2007년 실시하고자 하는 공적노인요양보장제도에 대한 본격적인 준비로 각종 시설 등 인프라 및 제도적 타당성에 대한 검토가 진행될 것으로 예상된다. 시설과 인력 등에 대한 준비가 필요할 것으로 생각한다.

둘째, 분권교부세의 2년차 추진으로 노인복지 재정에서의 분권과 자율의 기획 및 대처가 매우 중요할 것으로 판단된다. 신규 노인복지시설 등에 대한 예산 미반영이나 운영비의 미고려는 혼란과 위기를 초래할 수도 있을 것이다. 복지재정수요의 증가에도 불구하고 이에 못미치는 분권교부세는 노인복지의 후퇴로 이어질 가능성도 있다. 그럼에도 불구하고 복지재정의 분권은 지역 스스로의 복지 기획과 반응성, 책임성을 강화시키는 긍정적 결과를 초래할 것이다.

셋째, 지역단위의 복지기획과 협력이 적극적으로 추진되는 지역복지시스템의 강화이다. 금년 8월부터는 지역사회복지협의체가 구성되고 각 시군구 단위에서 지역복지계획이 수립된다. 재정분권과 더불어 지역의 복지 권한 및 책임이 강화된다. 노인복지와 관련해서도 중앙정부 및 시도 단위에서의 결정이 시군구 단위로 이전되거나 시군구의 역할이 강화된다. 특히 노인복지 및 노인보호서비스의 상당 내용은 기초자치체에서의 적극적으로 관련주체들이 협의하고 바람직한 방향을 수립하며 관련 주체들간의 네트워크를 형성하고 필요한 자원을 동원하는 지역복지 거버넌스의 실현이 매우 중요한 시대로 접어들 것으로 판단된다. 이러한 변화는 지역복지의 empowerment 강화와 더불어 노인복지 서비스의 지역간 격차도 야기할 수 있을 것으로 전망된다.

넷째, 고령화와 관련한 관심과 대처에 대한 적극적인 사회적 논의이다. 이미 저출산․저출산대책기본법이 제정되었고 이와 관련한 로드맵 등이 수립되었지만 이와 관련한 국민운동적 차원의 조직과 사업이 활성화될 것으로 전망되어 특히 노인복지와 관련한 인프라와 서비스의 확충을 위한 국가 및 지역단위의 실천들이 있을 것으로 예상된다. 특히 부산시는 고령친화산업이 10대 전략산업으로서 이미 전략적 발전방안을 수립한 바 있으며 구체적 실천계획도 수립할 것으로서 예상된다. 이와 관련하여 특히 요양산업, 주거산업, 용품 및 기기산업 등은 조기에 촉진될 것으로 전망된다.

다섯째, 노인복지와 관련한 사업의 우선순위에 대한 재편논의도 활성화될 것으로 판단된다. 현재 지자체 노인복지예산의 상당수를 차지하고 있고 재정여건이 어려운 지자체일수록 재정부담이 큰 노인교통수당제도에 대해서도 상당수 사업의 적정성과 개편에 대한 논란 및 방향 정리가 있을 것으로 보인다. 국민연금 사각지대에 있는 노인의 소득보장과 관련하여 경로연금 확대 등 중앙정부차원의 대처가 불가피할 것으로 판단되며 일자리 창출 및 노인시설 확충, 재가노인복지서비스 확대 등에 대해서는 예산의 증가가 있을 것으로 예상된다.

Ⅱ. 사회복지기초욕구조사에 따른 정책욕구

1. 요양보호인구와 복지시설

<표1> 요양보호 추정 노인인구와 재가노인복지시설당 인구

구분	노인인구	일상생활제한추정인구	일상생활중증제한추정인구	주간보호시설		단기보호시설		가정봉사원파견기관
				시설수	시설당 중증 인구	시설수	시설당 중증 인구	시설수	시설당 일상생활 제한인구
부산	285,927	60,331	35,741	18	1,986	3	11,914	17	3,549
중구	5,850	1,234	731	1	731	0	-	2	617
서구	15,080	3,182	1,885	1	1,885	0	-	0	-
동구	12,897	2,721	1,612	1	1,612	0	-	2	1,361
영도구	16,051	3,387	2,006	3	669	0	-	2	1,693
부산진구	33,994	7,173	4,249	3	1,416	0	-	1	7,173
동래구	20,535	4,333	2,567	2	1,283	0	-	0	-
남구	23,499	4,958	2,937	1	2,937	0	-	1	4,958
북구	19,773	4,172	2,472	1	2,472	0	-	2	2,086
해운대구	28,,884	6,095	3,611	2	1,805	0	-	2	3,047
사하구	24,735	5,219	3,092	4	773	0	-	1	5,219
금정구	20,799	4,389	2,600	4	650	3	867	2	2,194
강서구	6,816	1,438	852	1	852	0	-	0	-
연제구	16,935	3,573	2,117	1	2,117	0	-	1	3,573
수영구	15,353	3,239	1,919	1	1,919	0	-	1	3,239
사상구	15,948	3,365	1,994	1	1,994	0	-	0	-
기장군	8,778	1,852	1,097	1	1,097	0	-	0	-

지역별로 보았을 때 주간보호시설 1개당 1,000명 정도의 기준을 적용하면 인구수가 적은 중구, 기장군이나 3개가 입지한 영도구 정도가 부합되고 인구수가 많은 사하구, 남구 등은 매우 부족한 상태이다.

가정봉사원파견기관은 총 17개 기관으로 서구, 동래구, 강서구, 사상구, 기장군에는 시설 자체가 없는 상태이고 부산진구, 사하구, 남구 등은 인구규모에 비해 시설에 1개 기관에 불과하여 과부족인 상태이다.

실비주간보호시설은 비록 주간보호시설과 중첩적 산정이 되는 문제가 있지만 대부분의 재가노인복지서비스가 저소득노인에게 우선적 혜택이 주어진다는 점을 감안한다면 대다수 일반 요양보호노인을 위해 시급히 확충될 필요가 있다. 특히 부족한 시설이 실비주간보호시설로 부산은 현재 8개 기관에 시설당 4,468명을 감당해야 할 정도로 매우 부족한 상태에 있고 부산진구, 동래구, 사하구, 금정구, 강서구를 제외하면 시설 자체가 부재하여 이들 지역에 우선적인 배치가 필요한 상태이다.

<표2> 지역별 노인복지관․무료경로식당 이용희망수요 및 시설당 노인인구수

구분	노인인구	노인복지관이용희망자	무료경로 식당 이용희망자	노인복지관		무료경로식당
				시설수	시설당 인구수	시설수	시설당 인구수
부산	285,927	88,637	89,495	9	31,770	62	4,612
중구	5,850	1,814	1,831	0	-	1	5,850
서구	15,080	4,675	4,720	1	15,080	5	3,016
동구	12,897	3,998	4,037	2	6,449	4	3,224
영도구	16,051	4,976	5,024	1	16,051	6	2,675
부산진구	33,994	10,538	10,640	0	-	6	5,666
동래구	20,535	6,366	6,427	0	-	1	20,535
남구	23,499	7,285	7,355	0	-	4	5,875
북구	19,773	6,,130	6,189	1	19,773	7	2,825
해운대구	28,884	8,954	9,041	1	28,884	5	5,777
사하구	24,735	7,668	7,742	0	-	4	6,184
금정구	20,799	6,448	6,510	0	-	6	3,467
강서구	6,816	2,113	2,133	1	6,816	2	3,408
연제구	16,935	5,250	5,301	1	16,935	2	8,468
수영구	15,353	4,759	4,805	0	-	1	15,353
사상구	15,948	4,944	4,992	0	-	3	5,316
기장군	8,778	2,721	2,748	1	8,778	4	2,195

부산지역의 노인복지관은 총 9개이며 부산광역시 노인복지관인 소재한 연제구와 기타 자치구 복지관인 서구, 동구(2개), 영도구, 북구, 해운대구, 강서구, 기장군 등에 소재하고 있다. 노인복지관 1개 시설당 인구수는 31,770명으로 단기적으로는 중생활권역별로 1개씩 조성하고 중장기적으로는 최소한 기초자치체별로 1개소 이상을 조성할 필요가 있으며 노인인구가 많은 부산진구, 사하구, 금정구 등에 시급히 조성할 필요가 있다.

무료경로식당은 62개 시설에서 추진되고 있으며 북구는 7개, 영도구, 부산진구, 금정구 6개는 시설로 상대적으로 많으나 중구, 동래구, 수영구 등은 1개만 소재하고 있어 지역간 불평등성이 존재하고 있어서 인구가 많은 동래구와 수영구는 확대할 필요가 있다.

<표3> 지역별 요양시설과 시설당 인구

구분	일상생활수행 제한 노인인구	요양시설
		시설수	시설당 인구수
부산	60331	11	5485
중구	1234	0	-
서구	3182	0	-
동구	2721	0	-
영도구	3387	1	3387
부산진구	7173	0	-
동래구	4333	1	4333
남구	4958	1	4958
북구	4172	1	4172
해운대구	6095	0	-
사하구	5219	2	2610
금정구	4389	2	2194
강서구	1438	0	-
연제구	3573	0	-
수영구	3239	1	3239
사상구	3365	1	3365
기장군	1852	1	1852

부산지역의 요양시설은 11개인데 이들 시설 1개당 일상생활수행 제한 추정인구(총 60,331명)는 5,485명이다. 선진국의 시설수용 노인인구수가 전체 노인의 평균 3.5%내외임 감안한다면 부산지역 노인 285,927명중 10,000명 정도에 해당되어 재가시설을 포함하여 시설수가 100개 이상, 요양시설수는 최소 20개 이상 필요할 것으로 판단된다.

<표> 지역별 치매 추정유병노인과 치매요양시설당 인구수

구분	노인인구	치매추정노인인구	치매요양시설
			시설수	시설당 치매 추정노인인구
부산	285,927	23,560	8	2945
중구	5,850	482	0	-
서구	15,080	1,243	1	1243
동구	12,897	1,063	0	-
영도구	16,051	1,323	1	1323
부산진구	33,994	2,801	0	-
동래구	20,535	1,692	0	-
남구	23,499	1,936	0	-
북구	19,773	1,629	0	-
해운대구	28,884	2,380	1	2380
사하구	24,735	2,038	0	-
금정구	20,799	1,714	2	857
강서구	6,816	562	0	-
연제구	16,935	1,395	1	1395
수영구	15,353	1,265	0	-
사상구	15,948	1,314	1	1314
기장군	8,778	723	1	723

부산의 치매추정유병률(2002년 조사)은 8.24%이며 규모는 23,560명으로 추정된다. 치매요양시설은 8개소로 시설당 치매추정노인인구 2,945명에 해당이 된다. 현재 치매요양시설은 서구, 영도구, 해운대구, 금정구, 연제구, 사상구, 기장군에 소재하고 있으며 시설이 없는 중구, 동구, 부산진구, 동래구, 남구, 북구, 사하구, 강서구, 수영구 등에 우선적 신설이 필요하다.

2. 노인복지서비스 인지․이용․경험 실태

<표> 노인복지프로그램의 인지여부․이용경험․이용희망(단위 : %)

구분		인지여부			이용경험		이용희망
		잘 안다	조금 안다	모른다	있다	없다	있다	없다	비해당
노인 여가 서비스	⑴ 노인대학․노인학교․노인교실	9.7	44.4	46.0	8.6	91.4	30.0	65.8	4.2
	⑵ 노인(종합)복지(회)관	8.8	41.9	49.2	10.5	89.5	31.7	64.1	4.2
	⑶ 경로당(노인정)	23.9	49.4	26.8	24.1	75.9	41.3	55.8	2.9
소득보장 및 취업관련사업	⑴ 경로연금	14.0	22.1	64.0	16.7	83.3	53.0	41.8	5.2
	⑵ 노인공동작업장	1.1	13.1	85.8	0.7	99.3	17.7	76.6	5.7
	⑶ 노인(고령자)취업알선센터(인재은행)	0.8	14.3	84.8	0.4	99.6	16.6	77.6	5.8
	⑷ 노인인력지원기관(지역시니어클럽)	0.6	11.6	87.8	0.4	99.6	16.5	78.0	5.5
노인 요양시설 및 서비스	⑴ 노인전문병원	4.2	24.4	71.4	5.1	94.9	57.2	39.9	3.0
	⑵ 노인요양시설	3.3	28.1	68.5	2.1	97.9	49.8	47.1	3.1
	⑶ 양로시설	5.1	35.4	59.5	3.0	97.0	33.6	62.7	3.7
	⑷ 단기보호시설	1.0	12.7	86.3	0.7	99.3	39.3	56.7	4.0
	⑸ 주간보호시설	0.9	11.6	87.4	0.6	99.4	38.9	57.3	3.8
	⑹ 치매상담센터	1.8	15.8	82.4	1.1	98.9	43.4	53.3	3.3
	⑺ 경로식당/무료급식	5.2	24.9	69.8	4.6	95.4	31.3	65.2	3.5
	⑻ (거동불편) 노인식사배달	2.5	19.7	77.8	1.1	98.9	34.5	61.5	4.0
	⑼ 가사지원서비스(가정봉사원 등)	2.2	19.6	78.2	0.9	99.1	40.2	56.1	3.7
	⑽ 방문(가정)간호서비스	2.1	18.4	79.5	0.9	99.1	43.3	52.8	3.9
	⑾ 보장구 대여서비스(휠체어,대소변기)	1.2	11.3	87.6	0.3	99.7	37.9	57.8	4.3

노인여가서비스의 인지여부와 관련하여 경로당은 잘 안다 23.9%, 조금 안다 49.4%로 인지정도가 높으나 노인교실이나 노인복지관은 모른다가 각각 46.0%, 49.2%로 높게 나타나 인지정도가 낮았다. 대부분의 노인들에게서 경로당이 가장 인지정도가 높은 여가서비스시설인 것으로 나타났다.

소득보장 및 취업관련사업의 인지여부와 관련하여 경로연금은 잘 안다 14.0%, 조금 안다 22.1%로 어느 정도 아는 경우가 많았으나 노인공동작업장, 노인취업알선센터, 노인인력지원기관은 모른다가 각각 85.8%, 84.8%, 87.8%로 인지정도가 매우 낮았다. 경로연금의 인지도도 36.1%에 불과하고 여타의 취업관련 서비스도 인지도가 20%미만이어서 소득보장 및 취업관련 인지도가 매우 낮은 상태에 있음을 보여주고 있다.

노인요양시설 및 서비스의 인지여부와 관련하여 양로시설은 잘 안다 5.1%, 조금 안다 35.4%, 노인요양시설은 잘 안다 3.3%, 조금 안다 28.1%로 인지도가 3-40% 정도이나 노인전문병원, 경로식당, 노인식사배달, 가사지원서비스는 인지도가 20%를 약간 상화하고 있으며, 단기보호시설, 주간보호시설, 치매상담센터, 방문간호서비스, 보장구대여서비스 등은 인지도가 20%를 하회하고 있어서 인지정도가 상당히 낮게 나타나고 있다.

노인여가서비스의 이용경험과 관련하여 경로당은 이용경험율이 24.1%로 높았으나 노인교실이나 노인복지관은 각각 8.6%, 10.5%로 낮게 나타나 이용경험에서 상당한 차이가 있다. 경로당은 주거공간에서 가깝게 위치해 있지만 노인교실이나 노인복지관은 상대적으로 떨어져 있어 지리적, 공간적 접근성이 이용경험율의 차이에 영향을 미쳤을 것으로 판단된다.

소득보장 및 취업관련사업의 이용경험과 관련하여 경로연금은 16.7%의 이용경험율이 있으나 노인공동작업장, 노인취업알선센터, 노인인력지원기관의 경우는 각각 0.7%, 0.4%, 0.4%로 이용정도가 1%미만에 불과하여 대부분의 노인들에게서 거의 이용되지 못하고 있는 취업관련 서비스와 시설의 근본적 개편 등 각종 조치가 필요할 것으로 판단된다.

노인요양시설 및 서비스의 이용경험과 관련하여 노인전문병원은 5.1%, 경로식당은 4.6%를 각각 나타내 약간 높았으나 양로시설 3.0%, 노인요양시설 2.1%, 치매상담센터 1.1%, 노인식사배달 1.1% 등 요양시설과 식사배달은 아무래도 이용자층이 한정되어 있어 이용경험이 적었고, 단기보호시설, 주간보호시설, 가사지원서비스, 방문간호서비스, 보장구 대여서비스 등은 1% 미만의 저조한 이용경험을 나타내고 있다.

노인여가서비스의 이용의향과 관련하여 경로당은 이용희망률이 41.3%로 높았으며 노인교실이나 노인복지관 역시 각각 30.0%, 31.7%로 비교적 이용 의향의 정도가 높게 나타나고 있다.

소득보장 및 취업관련사업의 이용 의향과 관련하여 경로연금은 53.0%로 나타나 전체 노인의 과반수이상이 경제적 생활보장의 필요성이 절실함을 보여주고 있다. 하지만 경제활동의 직접적 참여를 전제로 하는 노인공동작업장, 노인취업알선센터, 노인인력지원기관의 이용의향은 각각 17.7%, 16.6%, 16.5%로 상대적으로 낮아 경제생활의 보장은 필요하나 구체적인 근로활동을 바탕으로 한 취업활동이나 취업활동을 위한 서비스 이용에 대해서 적극적 입장을 갖는 노인이 상대적으로 적게 나타나고 있다.

노인요양시설 및 서비스의 이용의향과 관련하여 노인전문병원, 노인요양시설은 57.2% 49.8%로 과반수의 높은 이용 희망 의사를 보이고 있으며 치매상담센터, 방문간호서비스, 가사지원서비스도 43.4%, 43.3%, 40.2%로 40%대의 이용 희망 의사를 나타내었으나 양로시설, 단기보호시설, 주간보호시설, 경로식당, 노인식사배달, 보장구 대여서비스는 모두 30%대의 다소 낮은 이용 희망률을 나타내고 있다.

3. 노인문제의 성격과 원인에 대한 인식

<표> 노인의 시급한 문제 1순위(Key Informant 조사)

구분	사례수(명)	비율(%)
경제적문제	4	1.4
경제적자립	36	12.8
노후소득상실	2	0.7
일자리 부족	37	13.1
저소득노인의 문제	4	1.4
실업/재취업 문제	16	5.7
소득 부재	2	0.7
건강/질병문제	13	4.6
치매/중풍/만성질환	17	6.0
간병/부양	16	5.7
전문치료시설 미비	6	2.1
의료비	3	1.1
보호문제	6	2.1
학대/방임/구박	8	2.8
가족관계 갈등/ 부양기피	6	2.1
노인단독세대/독거노인보호	21	7.4
중서민층 노인의 시설입소 어려움	1	0.4
보호시설/사회적서비스 부족	29	10.3
주택/주거환경	3	1.1
심리/정서/여가활동	1	0.4
고독/외로움/심리적 불안감/ 정서적고립감	7	2.5
노인여가문화활동 공간/프로그램 미비	11	3.9
사회적 인식개선	3	1.1
기타	4	1.4
고령화	21	7.4
노인정책/지원체계부족	5	1.8
계	282	100

노인의 시급한 문제로 Key Informant들은 일자리 부족(13.1%), 경제적 자립(12.8%), 보호시설/사회적 서비스의 부족(10.3%), 노인단독세대/독거노인 보호(7.4%), 고령화(7.4%), 치매/중풍/만성질환(6.0%), 실업/재취업의 문제(5.7%), 간병/부양(5.7%) 등을 주요하게 지적하고 있다. 즉 고령화 등의 인구사회학적 환경, 경제적 생활 안정, 노인일자리의 부족, 치매 등 질병문제와 이에 대응한 부양과 시설 및 서비스의 부족 등을 핵심적 문제로 인식하고 있다고 할 수 있다.

<표> 노인의 시급한 문제 다중응답(Key Informant 조사)

항 목	사례수(명)	비율(%)
경제적 문제	228	29.0
건강/질병 문제	163	20.7
보호 문제	163	25.8
심리/정서/여가활동	134	17.0
기 타	59	7.5
합 계	787	100.0

노인의 시급한 문제에 대한 Key Informant 응답의 내용을 크게 경제적 문제, 건강/질병 문제, 보호 문제, 심리/정서/여가활동, 기타 등으로 분류하면 경제적 문제가 29.0%로 가장 크게 제기되었고 그 다음이 보호문제 25.8%, 건강/질병문제 20.7%, 심리/정서/여가활동 17.0% 등으로 나타나고 있다. 이에 따라 노인 일반을 위한 경제적 자립 및 생활보장의 문제, 허약노인을 위한 보호문제가 중요한 내용으로 부각되고 있다고 하겠다.

<표> 노인문제의 원인 1순위(Key Informant 조사)

항 목	사례수(명)	비율(%)
신체적/정신적 능력	87	19.9
개인의 가치관/태도	39	8.9
지식/기술의 부족	18	4.1
정보 부족	10	2.3
돈이 없어서	110	25.2
접근성이 어려워서	15	3.4
마땅한 서비스/시설이 없어서	122	27.9
일반인의 편견 때문	15	3.4
기타	21	4.8
합 계	437	100.0

노인복지관련 Key Informant들은 노인문제 원인의 1순위로 마땅한 서비스/시설이 없어서(27.9%), 돈이 없어서(25.2%), 신체적/정신적 능력(19.9%) 등이 높게 나타났으며 개인의 가치관/태도, 지식/기술의 부족, 정보 부족, 접근성의 어려움, 일반인의 편견 등의 문제는 그리 큰 비중을 차지하지 않고 있다.

<표> 노인문제의 원인 다중응답(Key Informant 조사)

항 목	사례수(명)	비율(%)
신체적/정신적 능력	189	15.0
개인의 가치관/태도	115	9.1
지식/기술의 부족	68	5.4
정보 부족	65	5.2
돈이 없어서	266	21.2
접근성이 어려워서	84	6.7
마땅한 서비스/시설이 없어서	357	28.4
일반인의 편견 때문	58	4.6
기타	55	4.4
합 계	1257	100.0

노인문제의 원인을 다중응답으로 처리한 결과 노인복지관련 Key Informant들은 노인문제의 원인 1순위의 결과와 마찬가지로 마땅한 서비스/시설이 없어서(28.4%), 돈이 없어서(21.2%), 신체적/정신적 능력(15.0%) 등을 높게 지적하고 있다. 이 같은 결과는 아직 수요에 비해 매우 낮은 서비스와 시설의 공급 부족 문제가 선행되어야 한다는 인식에 바탕을 두고 있으며 이를 해결하기 위한 재원의 부족 문제, 노인의 질병/노화/일상생활수행능력 장애 등이 노인문제를 촉발하는 것으로 이해하기 때문으로 해석된다.

4. 노인복지정책에 대한 욕구와 개입전략

<표> 수급자유무․근로활동유무․근로활동희망․가구소득별 노인복지향상을 위한 정책희망사항

단위 : %

구분		기초생활 보장 확대	일자리 마련 및 알선	노인복지 시설 및 서비스 확대	건강의료 시설 및 서비스확대	여가문화 시설 및 서비스확대	노인주택확대 및 주거환경개선	사회교욱 시설및 서비스확대	기타	합계	χ2	p
전체		22.1	3.0	42.8	27.5	1.0	3.3	0.2	0.1	100.0
수급자 유무	그렇다	39.4	2.3	37.1	18.2	0.0	2.3	0.8	0.0	100.0	29.768	.000
	아니다	20.6	3.1	43.3	28.3	1.1	3.4	0.1	0.1	100.0
근로 활동 유무	하고있다.	24.0	5.2	39.7	27.3	1.5	2.2	0.0	0.0	100.0	9.587	.213
	하고있지않다	22.1	2.6	44.4	26.2	0.8	3.5	0.2	0.2	100.0
근로 활동 희망 유무	하고싶다	19.8	9.9	40.1	25.0	0.5	4.2	0.0	0.5	100.0	46.238	.000
	하고싶지않다	22.5	1.6	44.2	27.4	1.1	2.8	0.3	0.1	100.0
가구 소득	100만원 미만	26.0	3.2	43.2	25.0	0.5	1.8	0.2	0.0	100.0	81.664	.000
	100~200만원미만	18.1	3.0	44.7	28.3	0.8	4.3	0.3	0.5	100.0
	200~300만원미만	15.3	1.1	49.5	28.4	1.1	4.7	0.0	0.0	100.0
	300만원 이상	18.5	2.5	36.1	26.9	5.9	10.1	0.0	0.0	100.0

노인복지의 향상을 위해 부산시에서 해주기를 가장 바라는 것으로는 노인복지 시설 및 서비스 확대가 42.8%로 가장 많았으며, 그 다음으로 건강․의료 시설 및 서비스 확대 27.5%, 기초생활보장 확대 22.1%의 순으로 높게 나타나고 있다. 노인주택 확대 및 주거환경 개선(3.3%), 일자리 마련 및 알선(3.0%), 여가․문화 시설 및 서비스 확대(1.0%), 사회교육 시설 및 서비스 확대(0.2%), 기타(0.1%) 등의 비중은 낮게 나타났다. 이 같은 결과 노인들은 노인복지 및 보건 시설 및 서비스 확대가 가장 필요하다고 생각하며, 기초생활의 보장에 대한 희망도 높게 제기하여 이 부분에 대한 시의 정책적 투자와 사업 추진이 필요하다고 하겠다.

수급자 유무와 관련한 노인복지향상을 위한 정책희망사항으로는 수급자는 기초생활보장의 확대 39.4%, 노인복지시설 및 서비스 확대 37.1%로 높게 나타났으나 비수급자는 노인복지시설 및 서비스 확대 43.3%, 건강의료시설 및 서비스 확대 28.3%로 높게 나타나 대조를 보이고 있다. 즉 수급자는 기초생활보장을 요구하고 있고 비수급자는 보편적 노인보건복지서비스의 확대를 우선시 하고 있다.

근로활동유무와 관련한 노인복지향상을 위한 정책희망사항에서 근로활동여부가 정책희망의 선호에 유의적인 차이는 없는 것으로 나타났다. 가구소득별로는 100만원 미만의 저소득가구에서 기초생활보장 확대를 희망하였다면 중, 고소득 가구에서는 노인보건복지 서비스 및 시설 확대와 같은 보편적 복지에 대한 욕구가 강한 것으로 나타나 대조를 이루고 있다.

<표> 만성질병유무・일상생활수행능력별 노인복지향상을 위한 정책희망사항

단위 : %

구분		기초생활 보장 확대	일자리 마련 및 알선		노인복지 시설 및 서비스확대	건강의료 시설 및 서비스확대	여가문화 시설 및 서비스확대	노인주택확대 및 주거환경개선	사회교욱 시설및 서비스확대	기타	합계	χ2	p
전체		22.1		3.0	42.8	27.5	1.0	3.3	0.2	0.1	100.0
만성 질병 유무	없음	29.3		6.0	35.3	27.2	0.0	1.3	0.9	0.0	100.0	52.230	.000
	1개	16.3		3.1	45.0	27.9	1.9	5.3	0.2	0.2	100.0
	2개	23.9		2.8	43.0	25.6	.9	3.8	0.0	0.0	100.0
	3개	22.1		1.8	44.2	28.7	0.7	2.3	0.0	0.2	100.0
일상생활수행능력	제한없음	23.0		4.0	39.6	31.1	0.5	1.3	0.3	0.3	100.0	22.191	.075
	경증	36.4		0.0	27.3	34.1	0.0	0.0	2.3	0.0	100.0
	중증	26.4		3.2	38.0	30.2	0.4	1.2	0.4	0.2	100.0

만성질병수와 관련한 노인복지정책희망사항에서 만성질병이 없는 경우 기초생활보장의 확대를 희망하였고 1개 이상의 경우 노인복지시설 및 서비스 확대를 희망하였다.

일상생활수행능력과 관련해서는 유의적인 차이가 없었다.

<표> 노인문제에 대한 주요 개입전략 1순위(Key Informant 조사)

항 목	사례수(명)	비율(%)
현금 지원	87	20.1
현물 지원	9	2.1
서비스 제공	92	21.3
보호시설 확충	103	23.8
임대주택 공급	4	0.9
편의시설 설치	26	6.0
교육 및 홍보	36	8.3
법/제도 개선	64	14.8
기 타	11	2.5
합 계	432	100.0

노인복지관련 Key Informant들은 노인문제에 대한 주요 개입전략 1순위로 보호시설의 확충(23.8%), 서비스 제공(21.3%), 현금지원(20.1%), 법/제도 개선(14.8%) 등이 높게 나타났으며 현물지원, 임대주택 공급, 편의시설 설치, 교육 및 홍보 등의 비중은 낮게 나타났다. 이로서 노인복지전문가들은 노인복지관련 시설과 서비스의 공급이 선행되어야 한다고 생각하고 있으며 노인들의 취약한 생활문제 개선을 위한 현금지원이 시급하다고 인식하고 있음을 알 수 있다.

<표> 노인문제에 대한 주요 개입전략 다중응답(Key Informant 조사)

항 목	사례수(명)	비율(%)
현금 지원	158	12.7
현물 지원	33	2.7
서비스 제공	286	23.0
보호시설 확충	245	19.7
임대주택 공급	13	1.9
편의시설 설치	143	11.5
교육 및 홍보	155	12.5
법/제도 개선	178	14.3
기 타	31	2.5
합 계	1,242	100.0

노인문제에 대한 주요 개입전략의 3순위까지의 내용을 다중응답으로 처리한 결과 노인복지관련 Key Informant들은 서비스 제공(23.0%), 보호시설의 확충(19.7%), 법/제도 개선(14.3%), 현금지원(12.7%), 교육 및 홍보(12.5%), 편의시설 설치(11.5%) 등을 우선 순위로 꼽고 있다. 다중응답에서는 보호시설의 확충보다는 서비스제공이 높아져 노인문제의 궁극적 개입전략 내용은 서비스의 제공에 있음을 보여주고 있다. 이는 법/제도의 개선이나 교육 및 홍보에 대한 지적은 노인문제 개선을 위한 근본적인 기반이 이루어지지 못하고 있다는 인식에서 비롯된 것으로 해석된다.

Ⅲ. 2005년 노인복지예산 분석

2005년 부산시 사회복지예산은 총 7,484억원이며 일반회계는 5,224억원, 특별회계는 2,260억이다. 이중 노인복지예산은 554억으로 전체 사회복지예산 대비 7.4%로 10%에도 못미치고 있다. 2004년 노인복지예산이 605억원인데 비해 51억원이나 감소하여 고령화 증가추세에 비해 예산은 뒷걸음질치는 상황이 되었다. 국비와 시비의 구성을 보면 국비 172억원, 시비 382억원으로 2004년 국비 255억원, 시비 349억원이었음을 감안한다면 국비는 약 83억원 감소하였고 시비는 약 33억원 증가하여 주로 국비의 감소에 의해 노인예산이 전년도에 비해 감소하였음을 알 수 있다.

사업별로 보면 노인교통비가 152억원으로 전체의 27.5%를 차지하여 가장 비중이 높았고 경로연금이 25.50%로 그 다음을 차지하고 있다. 따라서 무의탁노인세대 지원을 포함한 노인의 생계보호와 관련한 사업에 전체 예산의 55.72%가 투입되고 있는 실정이다. 아직은 노인관련 예산이 주로 저소득노인의 기초생활보호위주의 사업에 치중할 수밖에 없는 상황임을 나타내고 있다. 노인교통수당에 대한 높은 예산부담은 결국 다양한 노인복지관련 예산의 운영에 제한을 주는 의미도 갖고 있어서 예산의 확충과 더불어 노인교통수당에 대한 실효성있는 개편도 고려할 필요가 있을 것으로 판단된다.

여타 사업에서는 노인복지시설 기능보강 사업이 90억원으로 전체의 16.29%로 높은 예산비중을 차지하고 있는데 전체 예산의 약 반 정도가 국고보조사업으로 운영되고 있다. 노인근로사업은 38억원으로 전체 7.01%의 비교적 높은 비중을 차지하고 있으나 이 역시 18억원이 국고 지원에 의한 사업으로 되어있다.

2005년 예산에서 국비는 경로연금(108억원), 노인근로사업(18억원), 노인복지시설 기능보강(44억원), 노인시설지원(0.4억원) 등 4개 사업에서 지원이 이루어지고 있다. 저소득무의탁노인을 위한 양로시설과 허약노인을 위한 노인요양시설의 운영, 가정봉사원 사업, 주간단기보호사업 등은 전년도에 비해서 예산이 현격하게 줄어들어 확대되어야 할 노인재가복지 등의 사업이 후퇴한 것으로 판단된다.

노인 일반을 위한 경로당운영 지원이나 노인건강진단사업 등의 예산도 전년도에 비해 크게 줄어들어 2005년 노인복지체감의 정도는 오히려 더욱 낮아진 것으로 우려된다.

<표> 2005년 부산시 노인복지사업예산(단원 : 천원, %)

사업명		2005년 예산(국비)	2004년 예산	비율
총계		55,424,057(17,205,260)	60,540,428	100
노인능력개발프로그램지원사업		418,000	362,000	0.75
가출노인찾기 지원		20,000	20,000	0.00
경로당운영 지원		1,089,100	1,947,900	1.96
노인시설지원		1,974,037(46,875)	1,783,683	3.56
노인급식지원		1,005,480	1,830,960	1.81
치매노인보호		440,000	360,000	0.79
노인주간단기보호		1,212,204	1,570,000	2.18
가정봉사원사업		1,177,026	1,472,250	2.12
노인양로시설 운영		682,033	2,668,753	1.23
노인요양시설 운영		2,584,443	8,744,410	4.66
노인복지시설 기능보강		9,034,726(4,456,194)	8,711,032	16.29
노인복지회관 운영		911,920	512,680	1.64
노인업무추진		18,347	15,399	0.00
노인행사개최		59,295	44,796	0.01
노인생계보 호	합계	30,881,458(10,874,968)	29,065,490	55.72
	경로연금	14,137,458(10,874,968)		25.50
	노인교통비	15,244,000		27.50
	무의탁노인세대지원	1,500,000		2.70
노인건강진단		25,542	124,075	0.00
노인근로사업		3,890,446(1,827,223)	1,307,000	7.01

<표> 2005년 부산시 세부항목별 노인복지사업예산(단원 : 천원, %)

사업명			2005년 예산(국비)	2004년 예산	비율
총계			55,424,057(17,205,260)	60,540,428	100
노인복지인프라 확충	합계		20,548,969(4,503,069)	29,983,668	37.08
	노인능력개발프로그램 지원	계	418,000	362,000	0.75
		한국노화연구소 지원	18,000
		대한노인회 활성화지원	20,000
		노인전문교육 강사뱅크제 지원	15,000
		경헌실버아카데미 운영지원	5,000
		노인교실운영비 지원	360,000
	가출노인찾기지원	계	20,000		0.00
		가출노인찾기사업 지원	20,000
	경로당운영 지원	계	1,089,100	1,947,900	1.96
		모범경로당 시상	6,300
		경로당 운영비	1,019,400
		경로당 활성화	30,000
		추석절 경로당 위문	33,400
	노인시설 지원	계	1,974,037(46,875)	1,783,683	3.56
		노인보호전문기관(노인학대예방센터지원)	93,750(46,875)
		노인시설 입소자 보호비	700,087
		노인시설 직원복지 수당	936,000
		재가노인시설 직원 복지수당	151,200
		노인쉼터 운영	93,000
	노인급식지원	계	1,005,480	1,830,960	1.81
		경로식당 무료급식	655,800
		저소득재가노인 식사 배달	349,680
	치매노인보호	계	440,000	360,000	0.79
		치매가족지원프로그램	20,000
		영세치매노인환자보호	120,000
		치매노인주간주말보호사업	280,000
		치매상담센터운영	20,000
	노인주간․단기보호	계	1,212,204	1,570,000	2.18
		노인주간보호사업	1,054,600
		실비노인주간보호사업	18,900
		노인단기보호사업	138,704
	가정봉사원사업	계	1,177,026	1,472,250	2.12
		가정봉사원 활동비	25,500
		가정봉사원파견사업	1,125,816
		가정봉사원교육기관	25,710
	노인양로시설운영	계	682,033	2,668,753	1.23
		노인양로시설운영	682,033
	노인요양시설운영	계	2,584,443	8,744,410	4.66
		노인요양시설운영	962,075
		실비요양시설운영	27,982
		노인전문요양시설운영	1,594,386

사업명			2005년 예산(국비)	2004년 예산	비율
	노인복지시설기능보강	계	9,034,726(4,456,194)	8,711,032	16.29
		노인복지시설기능보강	8,912,388(4,456,194)
		시립노인종합복지관기능보강	102,338
		재가노인시설기능보강	20,000
	노인복지회관운영	계	911,920	512,680	1.64
		시립노인종합복지관운영	50,000
		노인복지회관 직원 복지수당	72,000
		노인복지회관 운영	789,920
노후생활 안정 지원	합계		34,875,088(12,702,191)	30,556,760	62.92
	노인업무추진	계	18,347	15,399	0.00
		노인복지업무관련 유인물 제작	6,000
		100세이상 노인 기념품 구입	1,500
		노인복지관련유공자 등 표창 및 상장제작	1,050
		노인복지관련 중앙부처 회의	1,797
		실버산업무추진자료수집, 선진지견학	4,000
		노인복지업무 추진	4,000
	노인행사개최	계	59,295	44,796	0.01
		노인의날 및 경로의 달 행사용품	2,500
		노인복지관련 각종행사참석 및 인솔	1,797
		노인의날 및 어버이날 행사추진	3,000
		어버이날 기념행사	9,100
		노인의날, 경로의달 행사	12,398
		재가노인복지시설종사자 프로그램 연찬회	3,000
		경로의달 문화예술제 지원	5,000
		노인복지시설입소자 노인의날 기념행사	10,000
		어버이날 효행자 시상	800
		노인의날 모범노인 등 발굴 시상	800
		각종 노인복지관련 유공자 시상	900
		경로의달 행사 지원	10,000
	노인생계보호	계	30,881,458(10,874,968)	29,065,490	55.72
		경로연금	14,137,458(10,874,968)
		노인교통비	15,244,000		27.50
		무의탁노인세대지원	1,500,000
	노인건강진단	계	25,542	124,075	0.00
		노인건강진단	25,542
	노인근로 사업	계	3,890,446(1,827,223)	1,307,000	7.01
		노인인력운영센터지원(노인일자리사업)	3,654,440(1,827,223)
		노인취업알선센터 지원	90,000
		공동작업장 설치 지원	3,000
		영세독거노인상담 및 작업시설운영	50,000
		노인자원봉사활동지원사업	48,000
		노인인력지원기관 운영	45,000

Ⅳ. 2006년 노인복지예산 수립 방향

1. 소득보장정책

욕구조사결과 일반가구에 비해 노인가구는 가구전체의 소득이 크게 낮았으며 부부공동소득도 역시 낮아 노인가구의 빈곤문제가 일반화되어 있는 것으로 나타나 취약계층을 위한 노인 생계보호에 정책적 우선순위를 둘 필요가 있다. 하지만 노인생활보장과 관련해서는 아직까지는 연금의 사각지대에 있는 서소득 노인에 대한 보호가 급선무이므로 경로연금 확대나 기초연금제 도입 등 국가적으로 큰 틀의 개선이 선행되어야 할 것으로 판단된다.

노인교통수당이 복지예산에서 차지하는 비중이 적지 않으나 경직적 사업성격으로 인해 상대적으로 여타의 노인복지예산의 위축을 초래할 수 있고 정책적 효과면에서 많은 논란이 제기되어 기획예산처 등에서 제도적 전환의 필요성을 제기한 바도 있다. 하지만 한 연구조사(보건사회연구원, 2005)에 따르면 노인교통수당제도를 다른 노인관련사업으로 전환하는 것에 대해서는 72.2%가 반대하고 있고 경제수준에 따라 차등화 하는 것에 대해서도 34%가 반대(찬성은 55.6%)하고 있어서 정책적 전환에 따른 노인계층의 반발이 우려된다. 노인 세대 전반의 빈곤 정도가 심하고 생계보호를 위한 사회보장장치가 매우 빈약한 현실을 감안할 때 그나마 demo-grant적 성격의 소액의 노인교통수당마저 폐지하는 것에 대한 노인의 부정적 의식도 잠재해 있어서 이에 대한 여론수렴과 정책적 지혜가 필요할 것으로 인식된다.

국민연금사각지대에 있으면서 자산 및 근로소득이 부재한 저소득 노인을 위한 경로연금 확대, 취업증진, 각종 생활지원을 위한 정책적 노력이 시급하고 이와 관련된 제도개선과 예산 증액이 필요하다.

2. 취업정책

노인의 경제적 욕구의 조사결과 노인들은 경제적 생활상태와 무관하게 다양한 취업욕구가 있었다. 이에 따라 다양한 유형의 맞춤형 일자리 마련을 위한 노인일자리 확충 계획을 수립하고, 시 산하에 민-관협력으로 추진단을 구성하는 등 부산시 차원의 노력이 필요하다. 노인근로사업중 노인인력운영센터(노인일자리사업)와 관련하여 2004년에 비해 2005년에 예산이 다수 증액이 되었으나 여타의 노인취업알선센터, 노인공동작업장 설치, 영세독거노인상담 및 작업시설 운영, 노인자원봉사활동지원사업, 노인인력지원기관 운영 등의 예산도 증액이 필요할 것이다.

노인일자리 확충과 관련된 사업은 예산의 증액도 뒷받침되어야 하겠지만 사업의 발굴, 프로그램의 개발, 효율적 운영을 위해 부산광역시 단위의 조직구성과 시군단위 사업의 지원이라는 유기적 연계체계가 선행되어야 하고 이를 위한 정책개발이 우선이라고 생각된다.

3. 보건 및 요양보호 정책

사회복지기초욕구조사 결과 전체 노인의 다수가 만성질병을 앓고 있으며 ADL 및 IADL중심의 요양보호가 필요한 노인의 비중이 경증은 8.6%, 중증은 12.5%로 각각 나타나 보건 및 요양보호정책이 시급하다. 고령화 증가속도에 비례하여 병약한 노인의 증가하여 사회적 요양수요도 크게 확대될 것으로 예상된다.

특히 2007년 공적장기요양보장체제가 시작될 것으로 예상되어 이에 대한 시설 및 서비스의 준비를 내년에는 갖추는 것이 무엇보다도 선행되어야 할 것이다. 예산계획 수립전에 우선 지역별 요양보호를 위한 시설 및 서비스 공급 확충 계획을 수립하고 특히 부족한 지역에 대해 우선적으로 조성하는 노력이 따라야 한다. 요양관련 인프라의 구축에서는 기관간 연계 등을 고려한 지역 재가요양체계 구축 전략 마련함으로써 관련 자원의 효율적 활용과 시너지 효과를 높일 수 있을 것이다. 치매노인관련 가족지원, 환자보호, 주간주말보호, 상담센터 운영사업의 예산 증액으로 체감적 효과를 높여야 하고 재가복지와 관련한 주간 및 단기보호, 가정봉사원 파견사업, 요양시설 운영 지원 등은 공적장기요양보장체제에 대한 준비로 관련 예산의 반영이 필수적이다.

질병은 예방이 중요하므로 지역별 노인복지시설에서 건강증진교육을 실시하고 관련 예산을 반영하여 장수도시를 추진하여 부산을 고령친화도시로서 발전시킬 필요가 있다.

4. 여가 및 문화 증진 정책

다수가 이용하고 있는 경로당에 대해서는 재원의 확충으로 사회복지관 및 복지사와의 연계 프로그램을 마련하는데 투자우선순위를 둘 필요가 있다.

턱없이 부족한 노인복지관의 확충을 위해 단기적으로는 중생활권역별로, 중장기적으로는 기초자치단체별로 한 개 이상의 노인복지관을 마련하여 지역 노인복지기반을 확충하도록 하고 이를 위한 기본계획을 수립할 예산도 반영하는 것이 바람직하다.

아울러 평생교육사회와 고령화사회를 맞이하여 노인교육 및 인적자원개발을 위한 통합전략을 수립하기 위한 정책개발예산을 반영하여 계획적인 추진이 가능하도록 하여야 할 것이다.

- 분야별 발제 5 -

이기영 참여자치연대 사회복지보건위원회 위원

(부산대 사회복지학과 교수)

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